钮菊生《公共政策分析》

《公共政策分析》苏州大学政治与管理学院钮菊生2010年9月1日苏州大学政治学理论/行政管理硕士研究生与MPA学员主干课程目录第一章导论第二章公共政策第三章公共政策分析方法论第四章公共政策制定分析第五章公共政策执行分析第六章公共政策评估分析第七章公共政策终结分析第八章公共政策执行与评估案例分析第九章公共政策与国家法律关系分析第一章导论基本要求掌握政策的起源、概念和特点，了解西方政策科学的形成与发展，了解中国历代政策思想的丰富遗产和中国政策学研究的现状。主要内容一.政策的概念与特征1.政策的概念政策是人类社会发展到一定历史阶段的产物，是随着阶级和国家的出现而形成的社会政治现象，是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而制定的行为准则和行动指南。2.政策的特征从政策的这一定义，我们可以归纳出政策的以下特征：①政策的主体主要是政党和国家。广义地说，社会政治组织都可以是政策的主体，包括各类政治团体及其衍生的国际性政治团体，如联合国、欧盟、欧洲议会联盟等。但是，政策主体主要是一个国家内部的执政党及其所组成的国家机关。②一定的政策都要达到一定的任务和目标。这种任务和目标是双重性的，一方面服务于阶级统治的需要，一方面又服务于社会公共事业的需要，这两方面既紧密相连、不可分割，又有所区别，不能混同或替代。③政策的实现都是一个客观过程，这个过程具体表现为政策的阶段性。④一定的政策都是一定的社会规范。政策不仅规定人们的行为准则，也规定人们的行为方式，还指明人们行为的发展方向。⑤政策的功能和作用，首先不是面向过去，而是针对现在和面向未来，它不仅要解决局部问题，而且主要地是要解决大大小小的全局问题。一项政策往往决定一个部门、一项事业，甚至一个民族或国家的成败或兴衰。⑥政策同政治、策略、战略等概念既相联系，又有区别。政策和政治相比，后者包含前者，前者从属于后者。政治是社会各阶级、阶层之间及其内部的相互关系；政策是调整这种关系的大政、方针和路线；政策同策略、战略相比，都表现为一定的行动计划、准则和方式方法，但政策侧重于行动的依据和准则，策略则侧重于行动的方式方法和手段，而战略侧重于全局、长期的行动计划。二.政策科学的发展学术界一般公认西方的政治科学形成于20世纪50年代初，发展至今已有50多年的历史。这个过程大体经历了三个阶段，即:1.50-60年代的形成时期西方的政策科学最先形成于美国，美国人哈罗德·拉斯韦尔是现代政策学的创始人，他和丹尼尔·勒纳于1951年合著出版的《政策科学》一书是西方政策科学形成的主要标志。2.70年代的发展时期拉斯维尔的政策科学虽然在20世纪50-60年代已经形成，但却为盛极一时的行为科学所淹没，没有受到人们应有的重视。直到70年代以后，政策科学才开始有了长足的进展，至今方兴未艾，出现了两种发展趋势：①趋前倾向②趋后倾向这个时期西方政策研究中影响较大的学者和著作有：①洛威：《政策、政治和选择的四种体系》（1972年）②艾伦·威尔达夫斯基、杰弗里·普雷斯曼：《政策实施》（1973年）③斯图亚特奈格尔：《决策理论和法律程序》（1979年）④叶海卡·德罗尔：《公共政策制定的再审查》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学探索》（1971年）、《逆境中的政策制定》（1986）。3.80年代以来的比较研究时期。这个时期的政策研究进一步开阔了视野，侧重点从政策咨询、政策执行到政策效率上，不再局限于一国的某项政策，而是从世界范围来观察、比较公共政策的效率。①学科建设日臻成熟②政策研究机构普遍、多样③政策研究专业化三.古代中国的政策思想1.“惠民”、“养民”、“富民”的政策传统。2.“不患寡而患不均”的政策倾向。3.“民为邦本，政在得民”的政策原则。4.“无为而治”的政策构想。5.“重农抑商”的政策主张。6.“世异则事异，事异则备变”的政策思想。四.近现代中国政策思想的三种类型：1.反动政策处于统治地位的封建地主阶级和官僚买办资产阶级为了维护其自身的利益，实行反动政策。对帝国主义卖国投降，对人民的爱国行动残酷镇压，对整个社会鼓吹“克己复礼”。①慈禧太后的“宁奉友邦，勿予家奴”②蒋介石的“攘外必先安内”。2.改良政策①龚自珍“更法”、“改制”的社会改革主张②林则徐”用民心、恃民力”的民为邦本思想③魏源“师夷长技以制夷”的反帝爱国主张④郑观应”习兵战不如习商战”、”以固其本”的商战固本论⑤康有为和梁启超关于“必变、全变与变本”、“以群为体、以变为用”的变法维新思想⑥孙中山“民族、民权与民生”的三民主义和“联俄、联共、扶助农工”的三大政策等。3.革命政策中国共产党以马克思主义为指导，在科学总结历史的经验教训的基础上所提出的一系列关于革命斗争的纲领、路线、方针和政策。五.当代中国的政策学研究1.20世纪80年代的蕴育阶段自80年代以来，首先是党校系统和党委政策研究部门，从党的建设出发，认为政策和策略是党的生命，提出应当建立政策科学。接着在政治学和行政学研究领域，也认为政策问题越来越成为当代国内外政治学和行政学研究的中心课题，政策科学便成为其研究的重点。2.20世纪90年代的开创阶段1991年8月“长春会议”在研讨政策科学有关问题的同时，就成立全国政策科学研究会的筹备工作取得一致意见。1992年10月的“曲阜会议”对在社会主义市场经济体制下如何开展政策科学研究的问题进行了热烈的讨论。这次会议作为中国行政管理学会政策科学研究分会的全国政策科学研究会的成立大会，决定以“联络、组织、交流、倡导”为活动方式，积极推行政策科学的研究工作。3.20世纪90年代中期以后的发展阶段1994年5月由中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展中心和国家统计局等部门联合发起组织的“中国政策科学研究会”在北京成立，标志着我国政策科学的理论和实践开始进入迅速发展的新阶段。1999年10月在苏州召开了“全国政策科学研究会第二次代表大会暨理论研讨会”。现在，全国政策科学研究会每年都召开年会。复习重点1.什么是政策？政策有哪些特点？2.政策同政治、策略、战略有何联系和区别？3.西方政策科学形成于何时、何地、经历了哪些发展阶段？4.现代政策科学的创始人是谁？哪国人？5.中国历史上有哪些政策思想和政策类型？6.中国政策学研究的现状如何？第二章公共政策基本要求掌握公共政策的定义和本质、功能与特征，了解公共政策分类的标准和基本类别。主要内容一.公共政策的概念公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。因此，公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配。二.公共政策的本质公共政策对利益的分配，是一个动态过程，这一过程大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。公共政策对社会利益的分配过程，是有时间和空间限制的。公共政策的本质是对社会公共利益的权威性分配。具体地说，是政府利用公共政策去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。三.公共政策的特征公共政策作为一种对公共利益进行分配的政策，其宗旨是调整社会成员之间的利益关系，实现政府工作的目标。在不同的社会形态下，公共政策的表现形式也各异。但在阶级社会里，公共政策具有阶级性、整体性、超前性、层次性、多样性和合法性等共同特征。四.公共政策的分类按照不同的标准和依据，可以把公共政策分成若干种类。在不同社会制度的国家，由于受国家性质、政治制度、管理体制、民族特点等因素的影响，对公共政策的分类也有所不同。一般来说，可作如下分类：5.按其重要性，可分为:重点政策和非重点政策。6.按详简程度，可分为:概略原则的政策和详细规定的政策。7.按效用特点，可分为:积极性政策和消极性政策，鼓励性政策和限制性政策等。8.按时间要求，可分为:短期政策、中期政策和长期政策。还可以按其他标准和依据作出不同的分类。所以说实现社会中的许多政策，如果同时按各种标准划分，则会产生许多交叉重合的现象。在我国最常用的是按纵向层次分类和按横向不同领域分类两种方法。纵向政策具体政策基本政策总政策横向政策:政治政策、经济政策、军事政策、外交政策、人口政策、科教政策、环保政策等。复习重点1.什么是公共政策？公共政策的本质是什么？2.公共政策的基本特征和主要功能有哪些？3.按照不同的分类标准可将公共政策分成哪些类型？第三章公共政策分析方法论基本要求掌握公共政策分析的基本理论，了解行为分析、价值分析、规范分析和可行性分析的含义，熟悉公共政策分析的程序和模型。主要内容一.公共政策分析的方法公共政策分析的方法包括四个相互关联的基本范畴：1.行为分析行为分析要回答的问题是：是什么？在什么时候？到什么程度？有多少？进行行为分析的前提是人们应该能够了解到事情的本来面貌，能够认识和掌握客观的规律。行为分析对事物、事件之间的相互关系和相互作用等进行观察、描述、度量、计算，它的基本科学结论是：如果反复观察到某种事实，则某个确定的结局将以一个确定的概率发生。行为分析实际上就是马克思主义认识论中认识过程的第一个飞跃，即从实践到认识。2.价值分析价值分析要回答的问题是：因为什么？为谁？为什么目的？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么？价值分析的基本目的是，确定某个目标是否值得争取，采取的手段是否能被接受以及改进后的结果是否良好价值分析的前提是人们的价值观在一定的客观现实基础上决定人类各种行动和行为。价值分析要作出的基本判断是：最好……，经过考虑最好……3.规范分析规范分析回答的问题是：应该是什么？应该怎样做？并通过确定和肯定为达到预期目的所采取的行动和手段，来证实上述两个问题的答案。规范分析属于认识的范畴，它主要是应用演绎推理的方法，从抽象的普遍原则出发，得出对特定问题的结论。规范分析的基本判断是：如果你想得到某种结果，那么在特定的条件下采取规范的行动，就会以某种确定的概率获得成功。从时间上讲，行为分析涉及的是“过去和现在”发生了什么问题；价值分析设计了“过去、现在和将来”人们的偏好；而规范分析则涉及人们对“未来”的期望。任何时候，只要实际状态没有达到所期望的状态，就是出了问题，就需要制定相应的政策予以解决。分析范围时间现在过去将来行为分析价值分析规范分析因此，人类社会中的问题是永远消灭不了的，解决了一个问题，随着新的事物的出现，又会产生出新的问题。可见，要正视人类所面临的困难和问题，不断地解决它们以避免其聚集成为无法收拾的危机，人类必须连续地、反复不断地进行分析问题，并不断地制定出新的政策以解决不断出现的问题和困难。4.可行性分析公共政策分析中的可行性研究回答的问题是：这样做是否行得通？领导和广大群众是否会同意并允许这样做？可行性研究是对规范分析中提出的政策方案进行经济、技术、管理和政治等方面的考察，以确认其是否在客观现实的能力与可能之中。可行性研究最重要的是研究：①经济上的可行性②技术上的可行性③管理上的可行性④政治上的可行性。二.公共政策分析的过程公共政策分析的过程是一个首尾相接的无限循环的过程，是一个学习的过程，是一个多次反复、呈螺旋式上升的认识过程。这个过程要经过三个阶段：第一个阶段是在政府公共部门，对问题的讨论和确定可能要延续几个月，甚至几年。第二阶段是在大学、咨询机构、智囊团中工作的社会学家、运筹学家、政策学家和政策分析人员的手中，这个阶段的分析以以往的数据为基础，重点转移到问题的根本假设和理论解释的表述方面。第三个阶段是通过理论经验和实验经验来检验假设和理论。在实际生活中，常常是将定量检验和定性检验混合使用，用“试点”或“示范”来检验解决问题或满足需要的其他待选的政策方案。三.公共政策分析的理论和模型1.公共政策分析使用的理论有:①经典的哲学理论②领导人提出的各种理论③学术理论④宗教理论（如圣经上的各种理论）⑤民族理论2.公共政策分析使用的模型主要有:①实体