我国土壤环境保护标准体系优化研究与建议

我国土壤环境保护标准体系优化研究与建议我国自20世纪90年代发布实施GB15618-1995《土壤环境质量标准》以来，根据土壤环境管理需求，又陆续发布了一系列土壤环境保护相关标准，特别是针对农用地环境保护和场地环境管理发布了十余项重要标准。这些标准紧密围绕我国土壤环境出现的突出问题和迫切的管理需求而制定，事关人体健康与农产品安全，为解决我国土壤环境保护的具体问题和由此带来的部分社会问题发挥了重要作用，如为上海世博会而制定的HJ350-2007《展览会用地土壤环境质量评价标准》（暂行），为特殊农用地制定的HJ333-2006《温室蔬菜产地环境质量评价标准》、HJ332-2006《食用农产品产地环境质量评价标准》，以及为工业场地搬迁后土地再利用而制定的污染场地系列环境保护标准等。这些标准部分填补了我国土壤环境保护标准体系的不足，但也反映出现阶段我国土壤环境保护标准体系的完整性和系统性依然不足，在土壤环境管理的某些环节上仍存在较为被动的现象。目前，我国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，土壤环境管理要求迫切，支撑土壤环境管理的标准体系也亟待进一步健全和完善。为此，该研究系统梳理了我国现行的一系列土壤环境保护标准，分析国外土壤环境保护管理制度和标准体系，结合我国土壤环境特点和管理需求，提出我国土壤环境保护标准体系优化建议，以期为我国土壤环境保护标准体系的完善和环境管理工作提供技术支持。1土壤环境保护标准体系现状1.1国外土壤环境保护管理及标准现状一些发达国家在土壤环境保护方面取得的经验可以为我国土壤环境保护标准体系优化提供参考。各国的土壤环境保护标准各具特点。美国的土壤环境管理也经历了一个循序渐进的发展过程。1978年爆发的拉夫运河（LoveCanal）事件，使得美国各界越来越关注受污染的土壤，之后一系列相关法律法规相继颁布。1980年12月，美国政府颁布《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》（CEＲCLA）〔又称《超级基金法案》（Superfund）〕，用于清理泄露的化学物质和有毒垃圾；1983年，美国国家科学院（NAS）出版红皮书——《联邦政府的风险评价：管理程序》；1986年10月，美国政府颁布《超级基金修正案与再授权法》(SAＲA）。与此同时，USEPA（美国国家环境保护局）依法制定和颁布了一系列风险评价的技术性文件、准则或指南，包括《石油和有害物质污染应急计划》(1988年）、《致癌风险评价指南》(1986年）、《致畸风险评价》(1986年）、《女性生殖发育风险建议导则》(1988年）、《男性生殖发育风险建议导则》(1988年）和《超级基金污染场地健康风险评价指南》(1989年）等。依据上述技术文件，USEPA于1996年颁布了《土壤筛选导则旨在保护人体健康》，并于2002年加以更新；2002年1月调整了《超级基金修正案与再授权法》中《小企业责任减免和棕色地块复兴法案》(SBLＲBＲA）的相关条款；2003年颁布了《土壤生态筛选导则旨在保护生态受体安全》。至此，美国形成了包括法律法规、导则指南和技术文件在内的一整套完善的污染场地管理体系。在与美国联邦法律一致的情况下，美国各州有权也有义务保护环境并根据需要立法。目前，美国大多数州均采用了风险管理的方法，公布了计算场地修复目标值的方法，但各州在解释何为“风险管理”时的表述有所不同。荷兰于1994年修订了《土壤保护法》，在土壤环境管理方面实行预防优先，对化工企业、加油站以及化学物质储存设施等都提出了土壤污染预防的要求。与此同时发布了新的《土壤保护导则》，将标准值修改为基于风险的目标值（targetvalue）和干预值（interventionvalue），并制定了土壤修复应急程序，又于2000年更新了干预值，目标值则改由地方确定。荷兰对受到污染并超过干预值的土壤进行修复，对受到污染但没有超过干预值的土壤，则根据污染程度及风险评估指数，规范不同污染浓度下的土地利用方式。德国于1998年颁布了《联邦土壤保护法》，其第八条授权德国联邦政府制定土壤环境标准，包括土壤污染启动值和行动值，并规定了二者的功能定位。1999年制定《联邦土壤保护和污染场地条例》，其附件为土壤污染启动值和土壤污染行动值。根据国家法律，德国地方政府颁布了地方土壤环境保护法律和相关标准。日本议会于1970年通过了第139号法律《农用地土壤污染防治法》，旨在防止因土壤污染而导致影响农作物生长进而影响人类健康的情况发生。根据该法，日本政府划定农用地土壤污染对策区域，制定农用地土壤污染对策计划，投入经费在各道府县开展农用地土壤污染细密调查，并把调查结果公开发布。《农用地土壤污染防治法》于1971年、1978年、1993年和1999年得到多次修订，实施40多年来，日本积累了大量土壤污染状况数据。以此为基础，2002年5月日本议会通过第53号法律《土壤污染对策法》，旨在通过确定土壤中的特定有害物质进而实施土壤污染防治对策、确立相关措施、防止人体健康受到污染侵害等；同年12月，日本环境省发布主要针对工业用地土壤的《土壤污染对策法施行规则》。总体来看，美国、德国、荷兰和日本等国家均以相关法律为依据来制定相关土壤环境保护标准。其中，德国更是直接以法律的形式颁布相关标准。从标准层级来看，美国和德国既有国家土壤环境保护标准，又有地方土壤环境保护标准。美国对土壤环境的保护立法始于污染场地危害了当地居民的身体健康；荷兰更关注土壤保护及威胁土壤的因素，因此政府于2000年投资5.5×108欧元用于被工业点源污染土壤的修复；日本对土壤环境的保护立法始于农业用地被污染，进而危害人体健康。各国对土壤生态环境的保护也非常关注，美国出台了相关导则，欧盟成员国已经将预防土壤退化作为优先保护行动，如德国的土壤保护目标聚集于可持续土壤功能的保护与恢复。1.2我国土壤环境保护管理及标准现状我国土壤环境保护管理现状我国尚未制订专门的土壤环境保护法律，相关的法律规定大多散落在《环境保护法》《水土保持法》《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等法律当中。2014年，我国修定颁布的《环境保护法》明确要求“国家加强对土壤的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、种源灭绝等生态失调现象”。为我国开展土壤环境管理提供了原则性的法律依据，但仍然缺乏具体的管理规定。国务院于2016年5月28日发布了《土壤污染防治行动计划》，其主要宗旨是保护人体健康和维护国家生态安全，总体要求是“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控”。《土壤污染防治行动计划》明确指出，要“适时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全相关法律法规”“系统构建标准体系”，并规定了部分标准的具体完成时间表，如“2017年底前，发布农用地、建设用地土壤环境质量标准；完成土壤环境监测、调查评估、风险管控、治理与修复等技术规范以及环境影响评价技术导则制修订工作等，以及进一步严格污染物控制要求”；与此同时，还要求健全土壤污染防治相关标准和技术规范，如修订肥料、饲料、灌溉用水中有毒有害物质限量和农用污泥中污染物控制等标准，适时修订污染物排放标准，进一步明确污染物特别排放限值要求，完善相关配套标准，各地可制订严于国家标准的地方土壤环境质量标准。我国土壤环境保护标准现状我国现行的与土壤环境保护相关的标准有63项，按其作用可分为五大类（见图1）。其中，土壤环境质量与质量评价标准9项、农用地土壤污染控制标准5项、污染场地系列标准4项、相关配套标准（土壤监测技术规范、土壤分析方法标准和标准样品标准）43项、土壤基础环境标准2项。从发布时间来看，在20世纪下半叶的20年间发布19项，占30.2%；2000-2010年发布11项，占17.4%；2011年以来发布33项，占52.4%。可见，近5年发布的土壤环境保护标准数量与之前30年基本持平，这一方面说明近年来我国对相关工作的重视程度和投入力度显著加大，另一方面说明我国土壤污染形势日趋严峻和环境管理需求日益迫切。我国自GB15618-1995颁布以来，逐步形成了以该标准为核心的土壤环境保护标准体系（见图1）。原国家环境保护总局发布的展览会及农产品产地环境质量评价系列标准、维护农产品安全的产地环境系列要求和农业部发布的NY/T391-2000《绿色食品产地环境技术条件》等，均是以GB15618-1995为基础，补充了若干污染控制项目，或统筹考虑食品产地的大气、水和土壤环境指标和评价方法而制定。农用地土壤污染控制相关标准规定了生活垃圾、污泥、灌溉污水、粉煤灰和农药在农用时对某些可能污染土壤的指标控制限值。我国污染场地的风险评估与修复工作起步较晚，国家和地方政府都在进行研究和探讨。2011年由北京市政府率先发布了DB11/T783-2011《污染场地修复验收技术规范》和DB11/T811-2011《场地土壤环境风险评价筛选值》两个涉及场地管理的地方标准，2014年环境保护部颁布了场地系列标准(目前还缺少筛选值标准)。该系列标准在很大程度上缓解了我国土壤环境管理面临的污染场地环境管理无标准可依的局面，发挥了重要的指导和规范作用。之后一系列的相关配套标准包括土壤污染物分析方法标准、土壤监测技术规范、土壤标准样品等标准的制修订工作迅速展开。国外的土壤环境保护标准都是根据相关法律而制定，其土壤环境保护体系包括法律和标准两部分。我国至今尚无专门的《土壤环境保护法》，所以《土壤污染防治行动计划》也要求建立土壤环境保护标准体系。在标准制定方法方面，我国国家和地方政府颁布的场地系列标准以保护人体健康为目的，主要参照国外通用的风险评估方法，与国际土壤环境管理相衔接。主要工作包括运用风险评估模型计算土壤污染风险筛选值、启动调查与进一步评估、最终确定土壤是否需要进行修复以及确定修复目标值等。农用地的管理模式则采用具有我国实际特点的农业生态效应与土壤生产力相结合的管理方式;现行的GB15618-1995中的土壤背景值是具有我国土壤环境保护独特的反退化性特点，适用于所有土壤。2我国现行土壤环境保护标准体系发挥的作用与发展需求我国现行以GB15618-1995《土壤环境质量标准》为核心的土壤环境保护标准体系，在土壤环境保护工作发挥了重要作用，推动了我国土壤环境保护工作的开展。随着国外土壤环境管理理念的引进，我国土壤环境保护管理模式、土壤环境基准、土壤标准制修订方法等研究的深入开展，以及《土壤污染防治行动计划》的发布实施，我国土壤环境保护标准体系在完整性、系统性和适用性上有待进一步完善。2.1进一步提高土壤环境保护标准体系的完整性首先，保护对象应覆盖全面。根据GB/T21010-2007《土地利用现状分类》，我国土壤分为三类，即农用地、建设用地和未利用地。应在现行标准体系覆盖到农用地、建设用地及未利用地中自然保护区的基础上，进一步扩大覆盖面。其次，从保护目标来看，应基于保护人体健康和保护土壤生态环境两方面制定标准。再次，应用生态效应法制定农用地土壤环境质量标准时，应更全面考虑暴露途径，包括经口摄入、经皮肤接触、呼吸等。再者，应根据土壤污染调查和保护需求，进一步调整和增加污染控制项目。2.2进一步加强土壤环保标准体系的系统性为加强建设用地的健康风险管理，我国已逐步加大了建设用地污染风险管理相关标准制定工作。一方面国家层面组织制定了《建设用地土壤污染风险筛选指导值》并三次公开征求意见，其中涉及的污染物控制项目有121项，一方面各地也加大工作力度，陆续发布了一些地方建设用地污染风险筛选值标准，其中也结合各地土壤污染特征，设定了较多的污染控制项目。如北京市发布实施的DB11/T811-2011，其污染物控制项目有87种。为支持这些标准的实施，应进一步完善相关的