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1中国公共服务市场化中的问题及对策分析摘要：20世纪70年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下，政府行政改革已成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎都被卷入了这一潮流。在这场重塑政府的革命中，形成了一种全新的行政理念。这种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向，政府应开放公共服务领域，实现公共管理社会化，注重提供公共服务的效率和质量，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨，政府的工作模式中应引入市场化机制等。关键字：公共服务市场化政府责任所谓公共服务市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。”具体而言，即指政府通过政治过程作出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门、非赢利部门等组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。作为一种制度创新，公共服务市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸现了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。以人为本，就是建设公共服务型政府总的指导思想和指导原则。但具体地说，还有一个政府改革的目标模式选择问题。这一目标模式，就是建立有限政府和有效政府，即要实现从无限政府向有限政府、从低效政府向有效政府的转变。市场化是当今时代之大势，公共服务市场化不仅是市场经济发展的必然要求，也是政府自身管理现代化的客观要求。我国政府顺应这一时代潮流，适应公2民日益增长的对公共服务的需要与要求，积极推行公共服务市场化，是我国政府向服务型政府转变的一个重要标志。我国经过30多年的改革开放，现在已经初步确立了社会主义市场经济体制，目前是要进一步的完善和巩固这一体制。各级政府应该紧紧把握住当前的市场化改革进程，努力推进中国公共管理和公共服务的社会化。一、公共服务市场化中存在的问题与缺陷公共服务市场化在产生显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺陷，值得我们予以关注。这些问题和缺陷有学者将其归纳为以下几个方面：一是市场化带来的国有资产的流失。市场化是以提高效率(经济效率与管理效率)为出发点和根本特色，但是由于市场化改革往往容易偏离最初的宗旨，其结果可能是政府在市场化中获得了财政危机的暂时解脱，而企业也通过某些非正当手段取得了相当客观的利润，而最应该保值增值的国有资产却在市场化中悄悄流失。二是市场化使公共利益受到忽视。例如说，在传统上，公共部门在公共服务供给中，生产者与消费者之间是间接关系，公众集体付费，政府集体供给，一般来说在消费者之间不会存在差异。但在市场条件下，单一的供求关系可能被打破，因为生产者以盈利为目的，它会按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，则有可能消极供给，这就可能使一部分人得不到服务；而对消费者而言，它无须集体性统一地消费，因而可以选择不同服务或不同层次的服务，但对于那些生活困难者来说，却是没有选择权而言的。当一部分人被剥夺了某些选择权时，很难说是社会公正的表现。三是市场化引发腐败与私人垄断。因为市场化就是通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量。市场化不一定必然带来腐败问题，但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。与公共服务市场化所产生的腐败问题相伴而来的可能就是市场化之后形成的新的私人垄断现象。由于市场化没有形成真正的竞争局面，使企业具有了取得垄断利润的现实条件。于是，新的私人垄断就会产生。这样，对于公众而言，市场化就是用私3人垄断代替政府垄断。四是市场化带来公共责任缺失。许多地方政府在进行市场化改革过程中，直接考虑更多的是解决财政与投资问题以及减少政府管理职能，减少人员编制等，而对于市场化后可能存在的公共责任空白却估计不足，也或许主观上就希望能够减少政府责任，如此等等。这都会引发公共部门的责任危机，最终损害公共利益。五是市场化带来新的社会稳定问题。在我国一些地区，一些领域，公共服务在市场化之后确实在效率上有所提高，但与此同时却带来新的问题，如突出表现为一些提供公共服务的国有企业实行股份制改造或被私人收购后，出现大量裁员，引起社会不稳定。六是市场化可能引发政府管理危机。对各级政府来说，实施市场化是一种公共决策的过程，它要求决策者对决策对象有充分的认识与准备，包括具备相应的专业知识技能。在我国行政管理决策科学化程度不高的情况下，任何轻率的市场化措施都可能会发生问题。事实上，公共服务市场化是个复杂的改革进程，改革者既要有公共管理知识与技能，又要有市场经济的专门技术，才有利于确保改革不会漏洞百出，反复无常。除此之外，公共服务市场化存在的问题还有：在公共服务市场化口号下将社会公益事业统统推向私营化和市场化，规避政府责任。还有，市场化后一部分公共服务的质量并未达到政府和公众的要求。推行公共服务市场化改革的目的，是在节省政府资金的同时，保持并提高公共服务的质量，尽管许多地方的改革实现了既定的目标，但也有不少的公共服务在市场化改革后出现下降的局面，与政府和公众原先的期望有一定的差距。公共服务事业市场化改革中出现问题的根源何在？我们认为，政府与市场的责任边界不清，政府职能“缺位”和市场化“过度”；政府职责不清，放权过度、约束不足；行政管理体制缺陷；条块分割与不同层级政府间的责任划分不合理；改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后等等是其主要原因。而其中最重要的是政府责任的缺失。二、对策分析4一）、强化政府责任是公共服务市场化的关键发展公共服务事业是政府的责任。不管社会主义制度，还是资本主义制度，发展发展公共服务事业都应该是政府的责任。推进公共服务市场化改革，改变的不是企业和当地政府领导或被领导的关系，而是在公共服务事业中引进和实行了市场机制，这种机制下政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公共服务事业。政府不应该大包大揽，并不是事事都要政府自己办，政府应该做的是组织协调各方的力量共同去办，政府要从公共服务事业的经营者转变为组织管理者。具体而言，在把公共服务推向市场化的改革进程中，政府责任主要体现在以下几个方面：首先，政府必须以结果为导向对市场化公共服务实行有效监管政府要认真分析可能影响公共服务质量的若干因素，对其中的关键环节和重要因素实施监控，同时注意收集公众对公共服务质量的评价信息，建立并完善相应的公共服务质量评估指标体系。其次，在具体实施方案前应做好可行性论证工作，减少改革的盲目性公共服务市场化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化的对象，也并非所有的市场化改革都能取得成功，西方发达国家的实践已经充分说明了这一点。除了经济和效率，政府还需要考虑其它众多的因素，有些领域的公共服务可能并不适合推行市场化。另外，公共服务市场化在节省政府直接资金的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究二）、在制度层面强化对政府相关人员的监督和制约，降低和消除廉政风险5公共服务市场化改革涉及政府行政权力在市场领域中的运用，政府在确定服务价格、挑选服务提供者、制定监管规则等方面拥有较大的裁量权。如果没有相关的监督制度作配套，就很容易发生贪污腐化、权钱交易等行为。国外公共服务市场化改革中腐败丑闻不断，也有力地证明了这一点。因此，我国政府在推行此项改革时，要特别注意相关廉政制度的配套。除了推行网上办公、完善政务公开外，政府还需要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。从目前我国实际情况看，培养大批具有高素质的公共管理人员，是对市场化的公共服务进行有效监管的当务之急。三）、必须加强公共服务市场化的法制建设只有健全的法律法规体系才能保障市场化过程的规范化，便于政府监督和控制。这就需要政府提供有效的制度保障，减少市场化过程中的成本和风险因素。一方面，政府需要建立完善的法律法规体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。目前我国民主监督制度尚不健全，尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度，也没有严格的审计制度。在这种情况下市场化改革，难免出现“暗箱操作”，这样反而会增加公共服务的成本和风险，因此必须尽快出台相关法律法规，如《反垄断法》等，并建立健全建立公开、公平、公正的招标、投标制度，保证信誉良好、资质优良、价格低廉的企业承包公共服务项目。另一方面，政府要通过立法，为公共服务社会化创造公平的发展环境。四）、建立市政公用事业特许经营制度所谓市政公用事业特许经营，是指政府通过特定的程序，授予企业在一定时6间和范围内对某项市政公用产品和服务进行经营的权利，并以协议的方式界定政府与被授予经营权的企业双方的权利、责任和义务的一种制度。其实质意义在于用政府“有形之手”控制、弥补市场“无形之手”所造成的“市场失灵”。特许经营制度有三个特征，一是在经营主体的选择过程中，引入竞争机制；二是政府授权；三是主体双方用协议的形式界定各自的权责利。市政公用事业特许经营制度的主要内容有如下三个方面：一是特许经营权的申请与授予。通过公开向社会招标选择投资者和经营者；政府依据城市发展的要求提出市政公用事业特许经营项目，进行社会招标，择优选择特许经营权授予对象，由主管部门代表当地政府向被授予特许经营权者颁发权证，并由主管部门代表政府与其签订特许经营协议。二是特许经营协议的基本内容。包括特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格或收费的确定方法和标准；以及监督机制；违约责任等等。三是特许经营权的变更和终止。在协议期限内，获得特许经营权的企业未按要求履行合同，产品和服务质量不符合标准等情况，主管部门可以变更和终止协议。五）、要在推进公共服务市场化中尽快实现政府职能的转变一是各级政府和公共服务主管部门要尽快实现政企分开、政资分开、政事分开。转变管理方式，从直接参与对公共服务的经营管理转变为宏观管理，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。政府管理的主要职责是积极培育公共服务行业市场；制定公共服务行业的市场规则；加强市场监管职能，规范市场行为。二是防止对“市场化”的简单理解，出现“一卖了之”的现象。有很多人理解市场化就是卖。说十六大精神就是一个字，卖！快卖！国有企业都要赶快卖，急功近利，根本不按经济规律办事，有些地方搞偏了，造成国有资产的流失。所以，要明确市场化决不等于私有化。三是认真分析和分别对待各类公共服务行业。不加区分统统推向市场是不对的。义务教育、基本医疗和文化服务就不能完全推向市场，对公益性事业和补贴性行业，政府必须有足够的投入，保证其正常运转。综上所述，公共服务市场化对于政府管理而言，是一个新的挑战，但是我们认为，只要各级政府官员强化责任意识，按照市场经济规律，健全法制、依法治理，不断调整对公共服务事业的管理方式和管理方法，实现在全社会范围内优化7资源配置的目的，就能够适应现阶段社会福利最大化的要求。参考文献：[1]李军鹏.《公共管理学》.首都经济贸易大学出版社，2005.03第一版张良.《公共管理学》.华东理工大学出版社，2005.08第二版张纲.《公共管理学引论》.浙江大学出版社，2003.04第一版崔运武.《公共事业管理概论》.高等教育出版社，2006.08第二版陈振明.《公共部门战略管理》.中国人民大学出版社，2004.02第一版侯玉兰.新公共服务理论与