法国社会保障制度

法国的社会保障制度有着显著的特征，即全民性、民主性、互助性和一致性。法国的社会保障制度可以称得上是“从摇篮到坟墓”的社会保障制度，其完备复杂，覆盖面广。法国的社会保障制度对缩小贫富差距，缓解社会矛盾，促进社会和谐与稳定起着不可或缺的作用。但是，随着社会保障水平的不断提高，它对国民经济的增长、国内消费及投资、储蓄、失业的影响日渐显现。尤其是近年来，随着社会保障水平的日益提高，法国经济增长的速度却日趋缓慢，就业机会严重不足，财政赤字不断扩大，社会保障制度的有效性、稳定性和持久性面临越来越大的挑战。社会福利“综合症”已成为萨科齐上台后面临的重大改革课题之一。第一，社会福利支出过大，企业和政府的财政负担加重。二战后，法国的社会福利支出随着经济的发展而逐年增加。到20世纪90年代法国每年向社会保障机构交纳的各种社会保障基金之和，相当于企事业单位工资总额的60.9％，其中雇主占42.63％，职工占18.27％。2004年法国的社会保障亏空高达150亿欧元。为了满足规模不断扩大的福利开支，法国政府不得不增加社会保障税。其结果是导致企业活力和竞争力的下降，形成法国社会保障水平虽然高，但并未形成有效积累，进而对投资产生积极作用的局面。目前，法国企业承担的社会保障费已达9.8％，而且随着社会保障水平的提高，企业的缴费负担仍有上升的可能，这势必打击法国企业的投资积极性和雇佣年轻人的热情。此外，庞大的社会福利计划使消费在国民收入中所占比重过大，影响了经济增长速度。由于福利开支与工资水平的增长超过生产率的增幅，使法国的产品成本率上升，服务质量下降，削弱了本国产品在国际市场上的竞争能力。近年来，法国的国内生产总值已经从世界第7位跌落到第17位。实行多年的福利主义经济政策不仅造成政府开支过大和巨额的财政赤字，而且导致国内投资大幅度下降、劳动力成本增高、资金外流，最终给经济增长造成负面影响。第二，过高的社会福利在一定程度上造成了社会惰性。这突出表现在很多法国人、特别是年轻人变得越来越懒惰。因为在支付过高的社会福利和社会救济的环境中，加上可以领取高额失业救济金，许多失业者宁愿失业也不愿接受工资水平相对较低的工作。在萨科齐执政前，法国法律规定了每周35小时工作制和累进税率。过高的累进税率，造成分配上的平均主义，挫伤了人们追求收入的积极性。法国社会的现实，基本上处于“富者更富”的状态，据统计，从2004年至2007年期间，法国人财富一直处于增长状态，但增长的比例却差距很大。正因为如此，靠出卖劳动力为生的底层社会财富增长最慢。而这次退休制度改革，却将重负主要放在劳工阶层身上，怎么可能不引发强烈的抗争呢？各国解决财政危机主要是通过增加国家财政收入减少支出或者发放债券和货币。但是法国作为欧盟的成员国，要严格遵守欧盟内关于通货膨胀的指标，所以萨科奇政府就只能通过延长退休年龄，提高全额养老金的领取年龄来减少财政支出缓解一下财政危机。他在社会保障制度方面的主张包括延长工作时间，改革特殊退休金，实现退休金的公平化平等。萨科奇政府继续推进改革，将退休年龄由60岁延长到62岁；领取全额养老金的年龄由65岁推迟到67岁。新政府将对现有的35小时工作制进行改革，使得劳动者能够“多劳多得”，35小时以外的工作时间也将不被征收各种社会保证金，加班者不但可以得到额外津贴，还可以享受税收减免优惠，以便雇主在用人方面更加灵活。其中包括推行自由市场经济，降低企业社会福利和税收负担，从而刺激经济发展，降低失业率。既然平均寿命延长，那么也就应该相应延长工作年限和交纳退休金的年限。因此方案提出将法国退休年龄逐渐从60岁延长至62岁；交纳退休金的年限也从40.5年延长至41.5年，而领取全额退休金年限延长至67岁。从政府的方案看，对填补目前至2020年退休体制赤字的450亿欧元中，200亿由劳动者承担，50亿是税收，另外还有200亿则是由国家和企业承担。制度碎片化与财政困境——法国养老保险制度改革及其对中国的启示魏南枝何建宇2015年04月24日08:45来源：《国家行政学院学报》原标题：魏南枝何建宇：制度碎片化与财政困境——法国养老保险制度改革及其对中国的启示（1中国社会科学院美国研究所，北京100720；2清华大学，北京100084）［摘要］应对老龄化带来的财政赤字挑战是多个国家养老保险制度改革的重点。二战后法国在建立普惠性养老保险制度过程中未能克服制度碎片化的痼疾，形成了不同社会经济部门养老待遇差异化和养老保险管理主体多元化等结构性缺陷。1993年以来法国政府养老保险制度改革遭遇碎片化养老保险度背后复杂多元利益集团的强烈反对，进展缓慢。中国应当在迅速扩大养老保险覆盖面和克服养老保险制度碎片化之间实现平衡，以正确处理养老保险改革的眼前利益和长远利益之间的关系。［关键词］法国；养老保险改革；利益集团；碎片化［中图分类号］C9137［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)02-0135-05［收稿日期］2014-12-10［作者简介］魏南枝（1977-），女，中国社会科学院美国研究所副研究员，法国社会科学高等研究院政治学博士，主要从事社会制度比较研究；何建宇（1975-），清华大学马克思主义学院副教授，香港中文大学政治学博士，主要从事社会治理研究。作为“社会团结”概念的诞生地，法国被界定为社会合作主义福利国家。［1］第二次世界大战后，法国政府试图建立统一的养老保险制度，却在迅速扩展覆盖面的同时落入了制度碎片化陷阱，形成了错综复杂的利益格局。［2］现收现付制的法国养老保险体系自1980年代起陷入财政困境，经济衰退、出生率低、婴儿潮一代退休形成的老年人口抚养比上升等因素迫切要求改革法国养老保险制度。但法国民主政治机制难于推动养老保险制度的政策紧缩［3］，1993年以来法国政府实施的多次养老保险制度改革大都遭遇不同利益集团以社会正义和社会团结等为口号的多种阻挠，不同程度引发罢工、骚乱乃至冲突，体现出养老保险制度碎片化、养老保险管理主体多元化与养老保险财政赤字之间的结构性矛盾。养老保险制度改革是中国社会治理体系建设中的重要环节。如何在迅速扩大养老保险覆盖面和克服养老保险制度碎片化之间实现平衡，如何正确处理养老保险改革的眼前利益和长远利益关系，是现阶段中国养老保险制度改革的着眼点。在这一点上，法国养老保险改革的经验和教训值得中国养老保险制度改革借鉴。一、“普惠性”与“一致化”的对立：法国的经验1793年《人和公民权利宣言》在西方世界首次宣告了公民的社会经济权利，但充满激情的革命共识与缺乏共识的政治国家制度再建之间产生了巨大反差，19世纪法国政府很少承担社会支出财政，法国老人仍依靠家庭和养老院、救济院等。法国养老体制碎片化萌芽已出现：1853年法国首先为公务员创设了现收现付型养老保险，煤矿工人、铁路工人和部分私营企业等的强制性社会保障法律构成了后来各种特殊退休制度的雏形，养老保障方面的行业和地区差异逐渐形成。19世纪工会运动和社会主义运动兴起，迫使法国政府做出改变：1910年养老保险法标志着法国社会各方初步达成建立现代养老保险制度的妥协。然而，20世纪初的法国并存着从救济、慈善、互助到商业保险等各种养老形式，并且碎片化地适用于不同社会群体。这种制度碎片化分布及其背后的利益割裂，增强了整合性建立统一的养老保险制度的难度，使法国养老保险制度的发展远远落后于英国和德国，“直到第二次世界大战前，法国的社会立法都是碎片化的。”［4］两次世界大战提供了改变契机，“建立福利国家制度和社会契约的重建之间的联系变得非常紧密。”法国人民终于就建立社会保障达成了基本共识。1946年宪法明确了法国公民享有退休权和缴纳社保分摊金等权利。1946年社会保障法案试图将各种分立的养老项目统一到综合性的普通制度、将各种独立性很强的互助管理机构统一到相对集中化的养老保险管理体制，以实现基本养老保险制度的“普遍化、统一化和一致化”。但引发了不同法国社会群体的强烈反对，历史悠久的行业协会力量强大，组成了各自的“自治制度”而拒绝缴纳社会分摊金；各阶层团体或者要求保留或增加对自己有利的养老保险制度形式，或者拒绝参加对自己不利的养老保险制度形式……最后各种针对公务员、矿工、铁路工人等不同群体的特殊退休制度相继经由法令确认，普通制度仅覆盖私营部门员工。此后，法国政府逐步扩大养老保险制度覆盖面和提高养老金替代率：1952年建立了农民养老保险制度，逐步建立各分支彼此独立的自由职业退休制度，包括手工业者、自由工商户和企业主退休制度等；1956年创立老年人最低保障制度；1971年布朗法案改变了基本养老金的计算方法；为提高养老金替代率，1972年法国政府规定所有私营部门雇员必须加入集体协议基础上建立的强制性补充养老保险，即“管理人员补充养老金基金”（AGIRC）和“职工补充养老金基金”（ARRCO）。1946年社会保障法案将养老保险管理权交由各社会合作方共同进行管理。当时法国工会力量强大，为避免法国政治向左转，法国政府将社会保险管理权交到雇员代表（2/3）和企业雇主代表（1/3）的手里，例如普通制度首批董事会成员任命时大部分成员隶属于法国总工会。让渡社会保障管理权换取工会对法国政府支持，使法国工会运动作为法国共产党的政党基础发生动摇。1967年改革推行代表“均等制”，要求雇主委员会和雇员工会派给基本养老保险董事会的代表数量相等，而工会方面派出的代表是任命而非选举的，进一步摧毁了法国共产党的政党基础。后来成立的工会“工人力量总工会”（FO）等则逐渐排斥法国共产党力量。1967年，法国政府设立私法人性质的养老保险基金，各种不同退休制度在管理上相互分开，财政上自我平衡；1972年补充养老保险由社会合作方共同进行管理——构成了碎片化养老保险的区别管理模式。基于区别管理模式，各基金管理机构和董事会是不同工会组织的“领地”，进一步瓦解了传统大工会实力，也降低了不同行业工人为了共同利益形成团结机制的可能。各养老保险基金的最高决策机构董事会大都由雇主和雇员代表组成，不同比例配有少量法国政府代表，但董事会主席都必须经由法国政府批准，体现出法国各养老保险基金在法律地位上属于私法人性质、管理运作上则属于公共管理范畴的特点。二、整体利益与群体利益的博弈：法国养老保险改革法国政府以不断修补空白的方式增加碎片化养老保险制度普惠性，这些碎片化制度共同构成了一个全员覆盖的普惠性养老保险，但不同制度之间乃至同一制度下不同受益人群的养老金额度不同，日益加深了行业部门利益割据。1970年代，石油危机、人口老龄化等使法国基本养老保险整体陷入财政赤字，不得不寻求政府公共财政给予补贴，且这种财政补贴不断上升。其代价是法国议会加强了对收支状况的监督，也给法国政府进行养老保险制度进行整体性改革提供了可能。1980年代法国政府只调整了基本养老保险个人缴费率和企业缴费率，未真正遏制基本养老保险帐户赤字增长，甚至还降低了退休年龄。1989年法国政府致力于推动将部分特殊退休制度逐步纳入普通制度，例如法国土地信贷银行退休制度、法国通用水务公司退休制度等。1990年代以来进行了5次基本养老制度改革。但法国劳动力市场结构变化、工会组织利益固化、社会合作方和法国政府对养老保险制度的二元管理、养老保险制度碎片化等因素使整体改革推进不顺。1993年巴拉杜改革旨在降低私营部门雇员基本养老保险保障水平，通过渐进式修改基本养老金的核算基数和获得全额基本养老金的最低缴费年限等来降低保障水平，并将基本养老金的重估与毛工资收入脱钩、依据物价变动来重估。私营部门工会力量弱，政府创建了“退休劳动者团结基金”，资助缴齐社会分摊金的退休劳动者，并为那些因暂时失业而缺缴社会分摊金的劳动者补缴分摊金。1995年于佩改革针对部分特殊退休制度（例如法国国家铁路公司、法国地铁等），希望对其采用巴拉杜改革对私营部门雇员的养老金核算方法。改革方案经历了所有民主审议程序得以顺利通过；但工会强烈反对该项改革，引发了大罢工和剧烈的社会冲突。于佩政府不得不放弃改革，只不过通过授权议会通过社会保障预算和与公共卫生相关支出的宪法性修正案，并未涉及相关