全国湿地保护工程十二五实施规划

1全国湿地保护工程“十二五”实施规划前言湿地是指天然的或人工的、永久的或暂时的沼泽地、泥炭地、水域地带，带有静止或流动、淡水或半咸水及咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的海域。沼泽、泥炭地、湿草甸、湖泊、河流、滞蓄洪区、河口三角洲、滩涂、水库、池塘、水稻田以及低潮时水深浅于6米的海域地带等均属于湿地范畴。湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统。湿地具有涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能。健康的湿地生态系统是国家生态安全的重要组成部分，是经济社会可持续发展的重要基础。保护湿地，对于维护生态平衡，改善生态状况，促进人与自然和谐，实现经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。2003年9月，国务院批准《全国湿地保护工程规划（2002-2030年）》作为我国湿地保护长期规划，明确了我国湿地保护的近期、中远期目标。“十一五”期间，根据《全国湿地2保护工程实施规划（2005-2010年）》，各地区、各部门实施了一大批湿地保护工程，全国湿地保护体系建设进一步完善，一批国际和国家重要湿地得到了抢救性的保护，湿地保护管理能力明显增强，湿地工程区的民生得到进一步改善，湿地保护和合理利用的成功经验和做法得到推广，履行《湿地公约》国际义务的能力明显增强，我国的湿地保护事业取得了重大进展。为落实《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国湿地保护工程规划（2002-2030年）》阶段目标，针对我国自然湿地数量减少、质量下降的趋势仍在继续，湿地生态系统仍面临着严重威胁的总体形势，“十二五”期间继续加大湿地保护力度，实施湿地保护与恢复工程，增强湿地保护管理能力建设仍显得十分紧迫。“十二五”湿地保护工程将在评估、总结“十一五”湿地保护工程实施情况的基础上，根据湿地保护长期规划的总体部署，以保护湿地资源、建设生态文明、促进经济社会可持续发展为总体目标，重点针对国际及国家重要湿地、自然保护区、湿地公园以及鸟类迁飞网络、对气候变化有重大影响的泥炭湿地以及跨流域、跨地区湿地实施保护和恢复工程，形成国家层次示范效果。同时，加大对科研、宣传、管理、培训能力建设，加大对湿地周边社区的扶持力度，开展湿地资源合理利用示范，促进湿地保护事业的健康发展。由林业局、科学技术部、国土资源部、环境保3护部、住房城乡建设部、水利部、农业部和海洋局等部门组成的规划编制小组，对各部门提交的湿地保护、恢复、合理利用以及保护管理能力等方面的优先项目进行了汇总、修改和完善，在充分征求意见的基础上，形成了《全国湿地保护工程“十二五”实施规划》。鉴于各部门已经编制和实施了许多与湿地保护相关的规划，本规划与之进行了充分衔接，确保在时空上不矛盾，在建设任务上不重叠。本实施规划所涉及的建设项目只对项目名称、地点、主要建设内容、规模和投资的初步匡算等进行摘要。1实施保护工程的必要性1.1“十一五”湿地保护工程总结1.1.1工程完成情况《全国湿地保护工程实施规划（2005-2010年）》规划总投资90.04亿元，其中中央投资42.36亿元，地方配套47.68亿元。“十一五”期间实际完成项目总投资30.3亿元，其中：中央投资14亿元，地方配套投资16.3亿元。通过项目实施，全国已经完成和正在建设的湿地自然保护区管理局76处，保护管理站点401处，湿地监测站点245处，野生动物救护站点44处，恢复湿地79162公顷，湿地污染防治面积2093公顷。湿地保护恢复工程已经取得了初步成效。41.1.2工程主要成效（1）重要湿地得到了抢救性保护国家重点项目的实施有效改善了项目区生态脆弱和退化湿地的生态状况，逐步形成了我国湖泊、沼泽、滨海等多种湿地类型的保护和恢复的示范模式，对重要湿地生态保护和恢复起到了很好的示范作用。在国家示范工程的带动下，各地开展了形式多样的湿地保护与修复项目，探索了主要依靠社会力量和地方财力开展湿地保护和恢复的新模式。全国水污染防治、水资源调配与管理、海洋功能区划、生物措施防治面源污染等规划均将湿地保护作为重要内容，不仅直接保护了重要湿地的生态功能，也为通过工程措施和生物措施治理湿地起到了较好的示范作用。（2）全国湿地保护体系建设进一步完善通过各地和各部门的共同努力，在国际重要湿地、国家重要湿地区域相继建立了一系列的自然保护区、湿地公园、自然保护小区，初步形成了较完善的湿地保护体系，对我国湿地资源的抢救性保护起到了至关重要的作用。到目前为止，我国已建立各级湿地自然保护区550多处；国家湿地公园试点145处、地方湿地公园102处；指定国际重要湿地41处。（3）政策制度及法规建设得到有效加强“十一五”工程的实施有效推进了湿地保护立法工作，国家湿地保护条例正在积极制定之中，地方湿地立法进程明显加快，5目前已有13个省区先后出台了省级湿地保护条例，已颁发湿地资源调查、湿地保护和恢复、湿地公园建设等方面的标准和规范性文件8部，为促进规范化管理打下了坚实的基础。“十一五”期间财政部首次设立了湿地保护的中央财政专项资金，开展湿地保护补助项目，探索建立湿地生态效益补偿的长效机制。（4）湿地保护管理能力明显增强为切实加强全国湿地保护，推进工程顺利实施，2005年，经中编办批准建立了国家林业局湿地保护管理中心（中华人民共和国国际湿地公约履约办公室）。14个省区市建立了省级湿地保护管理专门机构。各级湿地自然保护区和湿地公园管理机构普遍加强，保护管理手段得到强化，能力得到提高。2008年财政部设立了全国湿地资源普查的部门预算项目，2009年启动开展了第二次全国湿地资源调查，预计2013年完成全国调查任务。成立了由国家林业局牵头、国务院16个部门共同参加的“中国履行《湿地公约》国家委员会”。新成立了一批湿地研究机构，强化了工程项目的技术支撑。（5）湿地工程区的民生进一步改善湿地工程建设过程中，坚持合理布局，突出重点，通过保护与恢复湿地资源，实现湿地生态系统的良性循环；同时，在保护湿地水体资源、植物资源、动物资源、景观资源的前提下，积极发展养殖业，合理开发生态旅游业，增加了社区群众的就业机会，6扩大了致富门路，实现了保护与利用的双赢。通过项目实施，产生了一批湿地保护好、增收致富好、生态观念好的湿地文明村、湿地文明户。1.1.3工程主要做法和措施（1）工程主要做法一是加强组织领导。地方政府和有关部门对湿地保护项目高度重视，加强组织领导，确保了项目成效。二是认真做好项目前期工作。国家林业局成立了国家湿地项目评审专家组，对各地上报的项目认真筛选，确保项目的可行性和科学性。三是加强项目管理和指导。严格执行国家关于项目建设和管理的相关办法和规定，规范工程建设行为。针对湿地恢复的技术瓶颈，与国际组织合作出版了《湿地恢复技术手册》。四是强化项目动态监管。制订了《全国湿地保护工程实施规划中期评估办法》，采取多种措施保证工程按计划实施。（2）工程主要措施在工程建设中，各有关部门对项目建设单位加强科技支撑，采取了一系列切实有效的措施。——自然湿地保护。主要采取建立湿地类型自然保护区、国家湿地公园、重要湿地保护小区等措施，强化保护设施设备、增强保护管理能力，扩大自然湿地保护面积，提高自然湿地保护率。——退化湿地恢复。主要采取生态补水、湿地植被恢复、栖7息地恢复、湿地污染防控、有害生物防治等措施，逐步修复退化湿地的功能，改善湿地生态，维护湿地生态系统健康。——湿地可持续利用。主要采取生态种植、生态养殖、退田（耕）还湿、退养还滩、退（禁）牧还湿等措施，减轻湿地的开发利用程度，确保湿地资源的可持续利用。——湿地调查监测。制定相关的标准和技术规程，开展全国湿地资源调查和国际重要湿地监测，掌握湿地资源动态变化和国际重要湿地生态状况，为湿地保护管理和《湿地公约》履约服务。1.1.4存在主要问题（1）项目组织协调的管理难度大湿地保护管理工作涉及面广、复杂程度高，项目组织协调难度大。由于水系连通的特性决定了做好湿地保护必须综合考虑上下游和左右岸的全方位工作，只考虑局部工作无法解决湿地面临的问题和威胁。湿地保护管理条块分割、针对单要素的管理政策格局已经固化，同一空间管理机构众多，管理目标不兼容甚至冲突，增加了项目实施以及管理工作的难度。（2）项目前期论证相对薄弱由于湿地保护与恢复工程建设项目内容复杂、专业性强，许多项目在编制可行性研究报告时，受投资标准、投资规模限制，为了能够立项，过分注重项目的可批性，而忽视了项目的技术、经济可行性与合理性，导致可研批复以后项目出现变更，个别项8目甚至因技术、经济不可行而无法实施，影响工程建设效果。（3）科技支撑力量不足各地普遍存在科研力量不足、经费缺乏、设施设备落后等问题，导致保护和恢复的技术瓶颈无法得到解决。对正在实施的湿地项目更是存在科技支撑薄弱、保护和恢复技术含量较低的问题，难以达到工程的示范目的。1.2“十二五”湿地保护工程的必要性一是湿地面临威胁、加强保护的需要。我国自然湿地仅占国土面积的3.77%，远远低于6%的世界平均水平。“十一五”期间，虽然我国湿地保护工作取得了较大进步，但与湿地保护的总体要求还有很大差距，湿地保护面临的形势依然严峻。2009年我国启动了第二次全国湿地资源调查工作。截至目前，全国已完成了北京等13个省（市）的外业调查与数据汇总工作。通过对两次湿地资源调查结果按可比口径比较，13省（区、市）湿地面积减少了33.75万公顷，减少率为1.57%。其中，自然湿地减少率为1.30%。自然湿地中沼泽湿地减少率最为显著，为8.07%。我国自然湿地数量减少、质量下降的趋势仍在继续，湿地生态系统仍面临着严重威胁，继续加强湿地保护十分必要。二是应对气候变化、拓展发展空间的需要。应对气候变化是全球面临的重大问题和共同责任，湿地生态系统在应对全球气候变化中的地位与作用已在全球形成了广泛共识。2011年11月南9非德班气候大会作出决议：从2013年开始继续实施《京都议定书》第二承诺期的有关内容，并重点关注面积不小于1公顷的有机土壤湿地，缔约国要对“湿地排水和还湿”引起的温室气体源的排放和汇的清除方面的原因进行说明。占全球陆地总面积6%的湿地储存了约7700亿吨碳，占陆地生态系统碳储量的35%。在当前工业减排仍将持续面临较高难度的情况下，必须充分发挥湿地的间接减排功能，加强我国湿地保护，提升固碳能力，对于我国应对气候变化、拓展发展空间具有重要意义。三是贯彻落实国家重大战略部署、履行湿地公约、增强国家软实力的需要。党的十七届五中全会和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》均提出要保护好湿地，为做好当前和今后一个时期的湿地保护管理工作指明了方向。“十二五”是实现全国湿地保护中期目标的关键时期，必须针对目前存在的薄弱环节，全面加强湿地保护管理能力建设，优先加大对湿地资源调查监测体系、湿地保护宣传教育培训体系和湿地保护科技支撑体系建设，加强法制建设，完善政策保障体系，认真履行湿地公约国际义务，落实《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》中期目标，努力改善全国湿地生态状况，增强我国软实力。102指导思想与目标任务2.1指导思想高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真落实全国湿地保护工程规划的总体部署，以保护湿地资源、建设生态文明、促进经济社会可持续发展为目标，以重要生态区域湿地生态系统恢复和修复为突破口，以强化湿地保护体系建设为根本，加大湿地生态系统的整体保护，全面提升我国湿地保护管理水平。2.2规划原则一是落实目标，分步实施。根据最新的湿地资源调查数据以及湿地保护的发展形势，以“十一五”已经实施的湿地保护工程为基础，对《全国湿地保护工程规划（2002—2030年）》阶段目标进行全面落实，有步骤地分步实施。二是合理布局，协调发展。以国际及国家重要湿地区域为单元，根据我国湿地保护存在的主要问题和面临的新形势，合理布局，同时，衔接国家、各部门已经批准实施的其他相关规划，协调发展。三是因地制宜，保护优先。在充分考虑建设条件的基础上，科学合理布设建设项目，因地制宜，保护优先，加强湿地区生态系统以及保护网络系