城市规划实施

第九章城市规划实施一.城市规划实施的目的与作用二.城市规划实施与公共行政三.城市规划实施的机制和原则一、城市规划实施的目的与作用（一）城市规划实施的概念城市规划编制的目的是为了实施，即把预定的计划变为现实。城市规划的实施是一个综合性的概念，既是政府的工作，也涉及到公民、法人和社会团体的行为。1.政府实施城市规划城市人民政府依法律授权负责组织编制和实施城市规划。所以，政府在实施城市规划方面居主导地位，体现为依职权的主动行为和依申请的控制、引导行为。（1）主动行为政府实施城市规划的主动行为表现为三个方面。（a）政府根据经济社会发展计划和城市规划，制定其他相关的计划，如近期建设计划，土地使用计划、市政公用设施各系统的发展计划等，以使城市规划所确定的目标得以具体落实；政府根据城市总体规划，进一步组织编制城市分区规划和详细规划，以使城市规划进一步深化和具体化，从而可以付诸实施操作。（b）政府通过财政拨款及信贷等筹资手段，直接投资于某些城市规划所确定的建设项目，如道路交通设施和供排水设施等市政公用工程设施，以便实现规划的目标。（c）政府根据城市规划的目标，制定有关政策来引导城市的发展。例如，通过制定产业政策，促使城市产业结构的调整，以体现城市规划所确定的城市性质和职能。（2）控制、引导行为除了直接的行为以外，城市人民政府及其城市规划行政主管部门还负有管理城市各项具体建设活动的责任。对于非政府直接安排的建设投资项目，政府规划主管部门的工作主要是对建设项目的申请实施控制和引导。从城市规划实施的角度看，这是依申请的建设管理工作，如建设项目选址管理，建设用地控制管理，建设工程规划管理，以及对建设活动及土地和房屋设施的用途方式实施监督检查。2.公民、法人和社会团体与城市规划的实施经批准的城市规划是建设和管理城市的纲领，城市规划的实施关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到公民、法人和社会团体方方面面的根本利益。所以，实施城市规划既是政府的职责，也是全社会的事情。公民、法人和社会团体实施城市规划的作用体现为以下两个方面。（1）公民、法人和社会团体根据城市规划的目标，可以主动有所为，如对城市规划中确定的公益性和公共性项目进行投资，关心并监督城市规划的实施等。（2）公民、法人和社会团体即便是完全出于自身利益的投资和置业等活动，只要遵守城市规划的规定和服从城市规划管理，客观上即有助于城市规划目标的实现，也就可视为是对城市规划的实施。城市的建设和发展，既要靠政府的公共投资，更要靠商业性的投资，所以城市规划的实施离不开非公共部门的作用。（二）城市规划实施的目的与作用1.城市规划实施的目的城市规划实施的根本目的是对城市空间资源加以合理配置，使城市经济、社会活动及建设活动能够高效、有序、持续地进行。2.城市规划实施的作用城市功能与其物质性设施之间总是处于平衡-不平衡-新的平衡的动态过程之中。城市的功能会不断的发展和调整，城市的物质性设施和空间结构需要不断的更新和优化。城市规划的实施就是为了使城市的功能与物质性设施及空间组织之间不断趋于平衡。城市规划实施的作用表现为：（1）使城市的发展与经济发展的要求相适应。城市是经济活动的主要载体。经济的结构、规模、发展阶段和水平等内涵的不同，对城市的要求也不同；经济发展是城市发展的主要动力。城市规划的实施首要目的就是要为经济发展服务，与经济发展形成互动的良性循环。（2）使城市的发展与城市社会的发展相适应。城市建设的根本目的是为人服务。城市社会由不同的人群和利益集团所组成。适应城市社会的变迁，满足不同人群的需要及平衡不同利益集团的福利是城市规划实施所要发挥的作用。（3）使城市各项功能不断优化及保持动态平衡。城市的发展与更新是一个持续不断的过程，空间拓展要与交通设施的建设相匹配，建筑量的增加要与市政基础设施的扩容相结合、居民生活水平的提高要与环境质量的改善相呼应，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划的实施来加以解决。二、城市规划实施与公共行政（一）城市规划实施与公共政策对城市建设和发展加以规划和实施规划管理，是有别于市场自发行为的公共干预行为。这种干预是为了社会公众的利益，由政府以公共的名义来施行某些特定政策。从某种意义上讲，制定城市规划就是制定城市公共政策，实施城市规划就是实施公共政策。从实践的角度看，土地使用方式和客运交通方式等重大的规划问题无不是公共政策问题。在城市发展和建设领域中，要有公共政策来干预市场的自发过程，是基于市场机制的缺陷。对于城市开发和城市土地资源配置而言，市场机制的缺陷和低效主要存在于以下五个方面。（1）外部不经济性的存在。经济活动的外部性是普遍存在的。在土地开发中，房地产开发企业追求的是自身利益，往往把外部不经济性推给社会。例如，一些房地产开发商为了追求最大利润，总是尽可能提高建筑容积率。然而过高的开发强度会使街道的日照和通风受到阻碍，不适当的建筑群体对视觉协调性及小气候等产生不良影响。显然，这些矛盾和利益关系是不能由市场本身得到调节的。这样，不仅违背了公共经济学中的公平准则，又使土地资源无法得到经济有效的配置。（2）近期利益的驱动。房地产开发项目的经营有一定的时间阶段性，房地产开发企业追求的是开发期内的经济收益，所以往往不能客观地预计宏观经济形势和城市长远发展目标，总是趋于尽快尽量地利用自然资源和城市资源，而不顾对环境可能造成的危害和城市远期发展可能付出的代价。（3）对公共设施的忽略。市场不能保障社会公共设施的充分开发。城市的公共设施涉及社会的整体利益，但是往往没有直接的经济效益或效益很低，所以难以用利润刺激市场的活动和投资。公共设施一般都关系到社会的整体利益和长远利益，这显然是与追求最大利润的市场原则是相违背的。但是，公共设施的价值在于为城市活动提供必要的和充分的基础条件，带来为社会所需要的积极外部效应。（4）合成谬误的出现。在现代经济学的发展过程中，以凯恩斯学说为代表的宏观经济学揭示了另一种类型的市场失败-“合成谬误”。在土地开发中，个别地块的最优配置并不一定能带来城市整体的最优效果。例如，城市中心区土地的区位条件好，经济效益高，因此，开发商希望尽可能多开发商业用地，这是合理的行为，然而，如果商业用地开发过多和用地比重过高，将会使中心区用地结构失调，环境质量下降，这将反而降低中心区土地的经济价值。表现在物业开发上，过多地开发某一类用房会形成供过于求的局面，造成大量空置甚至导致市场滑坡和金融危机。（5）社会价值判断的缺乏。市场机制完全建立在价格体系基础上，缺乏社会价值判断。例如，在城市更新中，城市历史文脉和特色风貌的社会价值是无法简单地以货币来衡量的，因而是属于整个社会范畴的价值。但是在经济利益的驱动下，一些项目建设会不顾对历史文脉和特色风貌带来的破坏。又如，城市旧居住区的改造中，一些城区建筑破旧，环境恶劣，急待改造，但由于建筑密度极高，拆迁量大，不具有市场商业化的开发价值。这时政府有义务从社会公平和安定的角度出发，引导开发活动，以改善居民的居住环境质量。国外的各种福利房计划及我国目前正在实施的“经济适用房”等计划，就是从社会目标出发，在政府干预组织下进行的。城市规划的实施，就是为了贯彻既定的公共政策，克服市场机制的缺陷和低效，使城市空间资源等得到优化的配置。（二）城市规划实施与行政权力1、城市规划实施与行政权力对城市进行规划，实施规划管理，涉及对自然规律和社会规律的把握，因此城市规划是一门科学性、技术性很强的学科。城市规划在实践中又表现为对资源的配置，涉及社会各方面的利益关系，涉及资源开发利用的价值判断和对人们行为的规范。所以现代城市规划又是城市社会发展过程中的一项重要的社会建制。无论是对城市发展的有意识、有计划的主动行为，还是对无数项开发活动的被动控制，都必然联系到权威的存在及权力的应用。正如一位法国学者所指出的，“人们可以对城市规划进行更深入的理论分析，但是为此必须同意将它作为权力行为来研究，以便理清政治管理的决策、意识形态和专业实践经验各个范畴之间的关系”。纵观世界各国，城市的建设和管理均是城市政府的一项主要职能，城市规划无不与行政权力相联系。2.城市规划行政与立法授权城市规划作为城市政府的一项职能，在现代国家中有不同的起因和不同的立法授权方式，但是政府的城市规划行政权力来源于立法授权却是共同的。（1）在英国，城市规划作为城市政府的职能起源于公共卫生和住房政策。十九世纪的工业革命大大发展了生产力，同时也造成了城市人口的急剧聚集，产生了严重的公共卫生问题，造成了社会不安甚至动荡，从而迫使政府采取对策。为了克服由于人口过密以及不适的卫生条件给城市带来的经济代价和社会政治代价，就必须对市场经济的自发行为以及私人财产权益加以公共干预。十八世纪英国在公共卫生方面的立法就是在这样的背景下产生的。为了使城市能够达到适当的卫生标准，地方当局被授权制定和实施地方性的法规。这些法规的内容包括对街道宽度的控制，对建筑高度、结构及平面布局的规范等。城市公共卫生方面政策的成功和经验导致这种公共政策扩展到了对城市开发的规划。1909年英国产生了第一部城市规划法《住房和城市规划法1909》。这部法律授予地方当局编制用于控制新住宅区发展规划的权力。从1909年至今，英国的城市规划法已多次修改，城市规划方面的法律已增加到数十部，法律对地方政府规划行政的授权已十分详尽，其内容也随社会经济条件的变化而不断调整更新。（2）从美国城市规划的发展历史看，政府对私人财产权利实行控制的权力演变是最为关键的因素。自二十世纪20年代以来，区划作为城市土地使用的公共控制方式和城市规划实施的工具得到了广泛的应用和持续的发展。由于美国是个联邦制国家，地方政府的结构、权力与职能是由州宪法、宪章和法律所具体规定的。地方政府在城市规划方面的职能和权限主要由州的授权法所确定。州的规划授权法可要求县、城市、镇设置规划委员会，并可规定编制综合规划的要求，及规定地方政府的规划过程。州的区划授权法往往详细地定义区划的范围、制定和批准区划的过程，区划委员会的构成及其权力等。就规划的作用而言，关键的是地方政府拥有制定规章来约束居民的行为及处理他们的财产的权力。政府的行政权力来源于州宪法和具体授权法。同时，立法中通常也指出这些法律仅仅保障市政当局在行政权力的范畴内的作为。（3）在我国，随着法制建设的不断深入，城市规划行政的立法授权也已基本形成。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及其他的有关行政法律赋予国务院和地方人民政府领导和管理经济工作和城乡建设的权力。1990年起施行的《中华人民共和国城市规划法》，在新中国历史上第一次以国家法律的形式规定了城市规划制定和实施的要求，明确了规划工作的法定主体和程序。《中华人民共和国城市规划法》的第十一条、第十二条明确规定：“国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府应当分别组织编制全国和省、自治区、直辖市的城镇体系规划”，“城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人民政府负责组织编制。”《中华人民共和国城市规划法》也赋予了城市人民政府和县级人民政府及其城市规划行政主管部门在审批、修改、公布、实施城市规划，以及城市规划行政执法方面的种种必要权力。我国通过城市规划法及其相关法规、配套法规的建设，使各级城市规划行政主体获得了相应的授权，规划行政管理的原则、内容和程序也得到了明确，从而使城市规划行政实现了有法可依，城市规划逐步走上了法制化的轨道。（三）城市规划行政行为与其他公共行政行为的关系现代社会的结构极其复杂，需要政府管理的事务极其繁多。政府为了有效地管理国家和社会，需要设立一定数量的工作部门，由各工作部门来主管指定的事务。城市规划行政主管部门是政府众多行政主管部门中的一个，因此对城市规划行政行为与其他政府公共行政行为的相互关系要有正确的认识，并处理好以下几个关系。1.城市规划行政主管部门与城市人民政府《中华人民