鱼管委行政程序教案

1鱼管委行政程序教案第一专题程序和行政程序一、行政程序的慨念所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。例如，按照《治安管理处罚法》规定，公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证，询问要有笔录，裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还必须遵循先后次序。如上例，必须先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程，是空间形式和时间形式的统一。公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为他们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律需要对此规定一些原则，例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。二、行政程序的特点21、确定性。任何行政程序都是确定的。所谓确定性，就是行政程序均由一定的法律、法规、规章制度所规定。关系到全国普遍存在的、重要的行政管理活动的程序，一般均由宪法和法律法规明文规定。关系到一定地区和部门的具体行政程序，一般由同级行政领导机关以规章制度明文规定。某些行政程序虽无明文规定，但历来如此执行，成为习惯性程序，也具有确定性。2、稳定性。一经确定的程序，特别是以宪法、法律法规、规章制度表现出来的程序，在没有特殊例外或新的情况的条件下，一般不容许予以随便变动、更改。习惯性程序也是如此。但程序本身不是目的，程序是为行政管理服务的。故在一定情况下，如发生突发性事件、非常规性事件、时间紧迫性事件等，无法按既定程序处理，可由行政领导临时作出决定或采取紧急措施，即采取特殊程序处理。但这类情况事后需补报补办一定的手续以符合稳定的程序。程序的这种应变性应构成其稳定性的有机组成部份，否则程序便僵化而不能很好地为目的服务。所以，应在法律和制度中明确规定特殊程序的原则与方法，使其成为程序稳定性的特殊内容。3、完整性。一经确定的稳定的程序，其包含的过程与步骤必然是完整的。要采用一定的行政程序达到一定的行政目的，缺少了该程序的任何一个过程或步骤，都是不可行的。比如预算程序由编制、审核、批准、执行与监督几个环节构成，缺少其中任一环节，国家的财政管理便无法进行。4、连续性和方向性。也就是秩序性。行政程序指示一个具体的行政过程，它是由许多前后衔接的步骤组成的。行政程序对于行政工作向什么方向连续进行、先做什么后做什么做了明确规定，起直接指导作用，不颠倒、不间断，表现为一种紧密连续的作业形式。35、合法性。行政程序的设计与制定均以一定的法律法规为依据、即使是习惯性程序也是在法律法规的范围内才得以约定俗成的。6、可行性。行政程序为一定的行政任务和目的服务，建立在与主客观条件相适应的基础之上，具有可行性。不可行的行政程序无任何行政意义。三、行政程序法律制度的作用1、控制行政权力正如威廉·韦德指出的那样：“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”因而，韦德认为“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”控权是法治主义思想的核心、灵魂和基本要求。法治主义在西方具有悠久的历史，在古希腊时期，哲学家柏拉图和亚里士多德的著作中就关于法治的论述。在《理想国》中，柏拉图认为人本性善，主张让哲学家当国王，依照良好的知识和道德治理国家。在晚年，柏拉图却发现人的本性并非他所说的那样善良，因此，在《法律篇》中，他认为人性总是贪婪和自私的，主张在人性尚不能向善的情况下，只好暂时采用法治。柏拉图的学生亚里士多德继承了《法律篇》中有关法治的思想，即“在任何好的国家里．最高统治者必然是法律而不是任何个人，且不论这个个人是谁”。在《政治学》中，亚里士多德对法治进行了界定，揭示了法治之法的实质特征(即制定良好的法律)与形式特征(即已成立的法律获得普遍的服从)。对后世产生了巨大影响。近代意义的法治理论以英国的哈林顿、洛克、戴雪，法国的孟德斯鸠、卢梭以及美国的潘恩、杰弗逊等人的思想为代表。比如，哈林顿认为治国之道，不外是法治和人治。法治存在于古代共和国，在这种共和国中人类在共同权利和共同利益的基础上组织起来，它是“法律的王国，而不是人的王国”；人治存在于近代专制国家，这种国家扼杀或毁灭了自由，由某一个人或某一些4人按他或他们的私利对一个城邦或一个国家进行统治，法律是按照一个人或少数家族的利益制定的，因此．它“是人的王国，而不是法律的王国”，哈林顿的理想则是前者。在哈林顿的法治理论基础上，洛克则提出法治的侧重点在于个人自由权利，而不在于权威或安全。为了实现这一主要价值，法律必须一方面保护和扩大个人自由权利，另一方面防止独裁、专制和限制政治权力。英国宪法学家戴雪在洛克的理论基础上进一步提出了“法律主治”理论。戴雪认为英国社会政治中最本质、最鲜明的特征是“法律主治”。戴雪从三个相关的角度阐明了“法律主治”的要旨：①全体国民只能接受和承认法律的统治。“一切独裁、特权，以至宽泛的裁夺权。均被摒除。英吉利人民受法律治理，惟独受法律治理。一人犯法．此人即被法律惩戒；但除法律之外，再别无物可将此人治罪。”②法律面前人人平等。“在英格兰国境内，不但无一人在法律之上，而且每一人．不论为贵为贱，为富为贫，须受命于国内所有普通法律，并须安居于普通法院的管辖权之治下。”任何人都不能高居于法律之上或逃避于法律管辖之外，任何人都受治于普通法律和普通法院。“所有在职官吏。从内阁总理(首相)以至巡士或征税差役。倘若违法，一律与庶民同罪。”③个人权利是宪法的来源而非宪法的结果。英国宪法不是制宪会议拟定的，而是“千百年来法院替私人权利力争而得到的结果。简约地说：英宪只是一宗裁判官造成的宪章”。在英国宪法中没有各种权利的定义和宣言，只有法院判决之下确立的准规。故个人权利乃是宪法的来源而非宪法的结果；个人权利先于宪法而存在，是法官独立判案之法理依据。这种不成文宪法是以法律判决为依据的，而与成文宪法不同。戴雪指出，英国宪政还有一个重要特征，就是“在英宪之下，法律的全部精神注意救济方法”，即人民的权利受到侵害后的救济方法。戴雪强调，对权利的保护和救济，比宣示人的权利更为重要和实在。“有救济才有权利”。只有具备有效的救济方法．法律之下的权利才能受到尊重．名义5上的权利也才能转化为实在权利。而法国1791年宪法尽管庄严宣告了个人的各种自由、权利，但个人权利常受蹂躏，原因是未设定权利受到损害后的救济方法。在一些成文宪法的国家中，所谓个人权利的“宪法保障”．即个人权利受宪法特别保护，则表明个人权利有可能被法律弃置，宪法保障徒具其文。而英国个人权利是司法判决的成果，宪法“不过以通则作概括地申明而已”。因此，戴雪对英国法治制度之下的对个人权利的司法保障推崇备至，英国宪法的优点不是堂皇的权利宣告而是权利的落实。戴雪将法院的救济程序作为保护个人自由权利的根本途径，无疑是受到了自然正义观念和英国的判例法传统的影响。通过戴雪的法治理论，正当法律程序自然而然被纳入法治的基本原则之内：虽然不能说法治理论是正当法律程序的理论渊源．但英国学者的法治理论却将本来已经存在的正当法律程序纳入到法治的轨道中来，作为实现法治的一个根本途径，从而使正当法律程序具有在法治国家之下的“合法性”和持久的生命力。法国、德同的法治理论与英国有所不同。虽然孟德斯鸠同样认可自由对于法治的重要意义，但他强调的自由是“法律下的自由”，即“存一个有法律的社会里，自由仪仅是：一个人能够做他应该做的事情。而不被强迫做他不应该做的事情”，而自由只有在“国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人部容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”，在此基础上，孟德斯鸠提出了著名的“三权分立”理论。虽然盂德斯鸠提出自由必须是“法律下的自由”，但法律是怎样产生的呢?对此，卢梭进行了回答，根据“社会契约论”，法律来自于公意，即“立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的”，“凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的，那根本不是法律”，而作为由人民所组成的主权者，是超越于法律和法官的，因为“主权者既然只能由组成主权者的各个人所构成，所以主权者就没有，而且也不能有与他们的利益相违反的任何利6益”。在卢梭的法治理论之下，立法者是至高无上的，而法官和法律程序则没有任何地位，其结果必然是使个人的生命和自由受到主权者的侵犯和践踏。比如，法国大革命之后，以《社会契约论》作为自己施政纲领的雅各宾专制政府统治时期，法国有1．7万人在断头台上送命。美国思想家潘恩认为政府的权力来自于人民的授权，但是人民通过契约方式赋予政府以一定的权力，不足以保证政府能真正实现自己的意图与目的，并始终遵循自由、平等的伟大原则。政府的权力活动必须受到某种规则的约束，这种规则首先是宪法。“宪法是人民管辖政府的根本规则。”杰弗逊在此基础上强调权力必须分立，才能避免不受限制的权力的存在，这种分立首先是纵向权力划分，即联邦和州的权力划分．要限制联邦权，扩大和捍卫州权，因为只有州才能确保人权的实现。各州应有较大的自决权，如掌管公民权、法律事务、警察机构及各州具体事务性工作，特别是各州有权不服从渖冤的法律，而且各州有权宣布联邦法律违宪或无效。但是，州权力必须受宪法的约束，因此，为防止州权对公民权利的侵犯，杰弗逊力主在宪法中附上一项人权法案，因为“这个法案对各州都有莫大的关系”。其次是横向权力划分，即立法权、行政权、司法权三权的划分。他还主张在立法机构内部也可划分权力以相互补充和制约，他反对一院制议会，建议设立上院和下院。在杰弗逊的权力分立体制中。纵向分权尤为重要。从上述分析可以看出，英国的法治论将法治的实现落实到法院和法官，法国的法治论将法治的实现落实到人民主权者，而美国的法治论则将法治的实现落实到宪法和宪政，这些构成了传统的法治理论。传统法治理论的控权模式是通过立法、行政、司法三权的分立及相互制约或者制衡来实现的，主要表现为实体控权。汉密尔顿指出：“所谓限权思想系指为立法机关规定一定限制的宪法。如规定立法机关不得制定剥夺公民权利的法案：不得制定有追溯力的法律；等等。在实际执行时，此类限制须通过法院执行，因而法院必须有宣布违反宪法明文规7定的立法为无效的权力。如无此规定，则一切保留特定权利与特权的条款将形同虚设。”这种模式的控权特点是，确认权力为人民所有，强调权力的分立制约，通过议会制定实体法严格限制政府权力的范围和限度，强调“司法独立”和司法的事后审查监督政府权力的合法行使并保障人民的权利的买现。但是，因为立法、行政、司法三权没有公认的精确定义，三权之间的界限也不清晰，所以是否存在分权，如何进行分权，难以统一理解。人类社会进入20世纪以后，尤其是第二次世界大战后，行政权的任务和目的发生了巨大的变化，一种以能动地为公民提供福利的行政迅速地形成了公民行政的主流。行政权的扩张成为一种无法抑制的趋势，致使议会和行政机关不得不通过扩大行政权来迎合这种社会发展的客观需要。行政权获得了巨大的扩张空间，在内容上也发生重大变化，裁量行政代替羁束行政成为现代行政权的核心内容。法律规范只是对行政行为的目的、范围等作一定的原则性规定，而把行政行为的方式、幅度等具体问题交由行政机关自行裁决。“现代管理型法律更为典型的是，官员们行使很大的自由裁量权，也就是在定义宽泛的和总的规则范围内行使权力。”此外，在性质上行政权也发生了重大变化，经济民主以行政民主的形式在行政法上出现，服务行政代替