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-1-重庆高山生态扶贫搬迁的理论与实践各位领导，各位朋友：上午好！2013年1月26日，重庆市政府印发“关于加快推进高山生态扶贫搬迁工作的意见”（渝府发〔2013〕9号），正式打响重庆市高山生态扶贫搬迁50万人目标任务的攻坚战。同年8月23日重庆市委办公厅、市政府办公厅“关于办好一批重点民生实事的通知”（渝委办〔2013〕48号），将高山生态扶贫搬迁工作确定为2013—2014年全市22件民生实事之首。2015年，重庆市委、市政府对民生实事进行增补后，高山生态扶贫搬迁再次被确定为2015年全市25件民生实事之首。截止2015年4月底，全市累计下达市以上专项补助资金33.4亿元，区县财政资金及整合投资44.2亿元；签订自愿搬迁协议49.3万人，已搬迁安置39.7万人，其中集中安置占79.9％，搬迁贫困人口占45.6％；启动建设集中安置点1592个、已建成891个，住房开工1568万平方米、竣工1342万平方米。我们的考量是：一、为什么搬？——重庆高山生态扶贫搬迁政策出台的背景-2-（一）现实考量：一方水土难养一方人！按照国家2300元的新贫困标准，2012年重庆有贫困人口201.81万人，涉及32个区县。从地域分布看：7个区县位于国家武陵山连片特困区域62.17万人，5个区县位于国家秦巴山连片特困区域51.87万人，占区县数的37.5％，占贫困人口数的56.5％。从区县困难程度看：14个区县是国家扶贫开发重点县（简称“国贫县”）141.34万人，4个区县是市扶贫开发重点县（简称“市贫县”）24.23万人，分别占区县数的56.3％，占贫困人口数的82％。从贫困人口分布的区域看：70％分布在生产生活条件极差的高寒山区、深山峡谷和石漠化地区。经济欠发达的区县财力有限，高寒边远山区、深山峡谷和石漠化地区，自然条件恶劣、地理条件复杂、耕地和水源等资源矛盾突出，真可谓：地无三尺平，人无三两银，走路靠天晴，吃饭靠老天，一方水土难养一方人！（二）民意考量：群众搬迁愿望强烈！经全面分区县、乡镇、村组对农户进行摸底调查，有意愿搬迁的群众127万人，涉及万州区、黔江区等30个区县、667个乡镇、5183个行政村、30884个自然村组，其中贫困村1616个，海拔1000米以上的自然村组6450个，需整体迁出的行政村198个、自然村2201个。顺应民意，实施搬迁，党和政府-3-得民心，贫困群众得实惠，功在当代，利在千秋！群众愿意搬迁，分析原因有四：一是农业收入占比逐年下降，农民对土地的依赖逐年下降。据重庆市统计局统计，我市农村家庭经营收入虽然从2010年的2324元增长到2014年的3402元，但占人均可支配收入的比重从44.04%下降到35.85%。经济社会的快速发展，农民收入来源渠道的拓宽（工资性收入，财产性收入，转移性收入增加），农业收入占比逐年下降，耕地已不再是农民养家糊口之必须，农民对土地的依赖度逐年下降，农民愿意背井离乡，放弃原住地，搬迁到新地点。二是留守农村的老人和未成年子女，希望并要求更好的住宿、交通、医疗、教育条件；三是逐步富裕起来的农民有能力承担一定的搬迁费用。重庆农村居民人均收入从2010年的5277元增长到2014年的9490元；四是政策的拉动，每人补助8000元、“三权”抵押贷款融资、优惠的土地房屋政策（地票交易制度）、户籍迁移政策、安置点配套基础设施建设、后续产业发展政策、盘活农村要素资源、农民自筹等。自2008年12月4日重庆农村土地交易所挂牌成立以来，截止3月底全市“地票”交易13.49万亩、274.04亿元，均价20.3万元/亩，扣除复垦、交易等成本后，目前农民所得不低于12万元/亩（85%）、集体经济组织所得不低于2.1万元/亩（15%）。（三）能力考量：财力可承受，经验可借鉴！1．财力：当期可承受，长远可持续-4-据测算，重庆搬迁完成50万人需投入150亿元，其中50％需政府性资金投入。政府性资金筹集渠道有：一是市以上专项补助资金40亿元（8000元／人），国家每年常规安排重庆扶贫资金5—6亿元（2013—2015年实际争取到国家部委投入30亿元），市级财政拟3年投入10亿元（实际已投入13.8亿元），2014年全市一般公共财政预算收入完成1921.9亿元，增长13.9%。二是圈翼帮扶资金2014年度约有2.5亿元。18个“一圈”区县本级地方财政一般预算收入“1%实物量”对口帮扶“两翼”15个贫困区县（市委三届七次全委会决定），对口帮扶资金的60%以上精准用于特困户搬迁补助及集中安置点配套基础设施建设（渝委发〔2014〕9号明确）。三是区县财政资金及整合投资，截止2015年4月底已到位区县财政资金及整合投资44.2亿元。2．经验：重庆百万三峡大移民，成熟经验可借鉴在经济社会发展更落后、农民土地依赖更强、搬迁意愿也更低的上世纪90年代和本世纪初，三峡工程重庆库区就搬迁安置三峡移民113.8万人，占三峡移民总量的84.33%。三峡移民中创造和总结的各种有效的经验、办法、方式、模式，为实施50万人高山生态扶贫搬迁奠定了坚实的工作基础。（四）长远考量：四个需要！1．是新时期扶贫攻坚的需要。重庆尚处于“欠发达地区、欠发达阶段”的“双欠”阶段，大城市、大农村、大山区、大库-5-区并存是重庆的特殊市情。城乡区域差距大，贫困面广、贫困人口多、贫困程度深，全市扶贫开发任务十分繁重。贫困分布面广人多，33个区县（含1个经开区）有扶贫任务，其中国贫县14个、市贫县4个，农村扶贫对象202万人，贫困发生率6.7%。区域性贫困问题仍然突出，贫困县经济基础薄弱，经济发展水平滞后，基础设施瓶颈制约依然明显，公共服务供给明显不足，人均GDP、人均财政收入、农民人均纯收入以及教育、卫生等社会事业水平明显均低于全市平均水平。扶贫开发难度加大，202万贫困人口中70%以上分布在生产生活条件极差的高寒山区、深山峡谷和石漠化地区，自然条件恶劣，地理条件复杂，扶贫开发成本高、难度大，因灾致贫、因病返贫现象突出，相对贫困问题凸显。当前，我市扶贫开发已从以解决温饱为主的单一任务阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的全面攻坚新阶段，这一阶段若单纯地采用传统就地扶贫方式，分散解决贫困农户的水、电、道路、教育、就医等问题，不仅难度大，成本高，而且效果欠佳，很难满足新时期、新阶段扶贫攻坚新要求。这迫切需要转变扶贫开发方式，通过高山生态扶贫搬迁帮助贫困人口从根本上摆脱制约、消除贫困。从近几年实施扶贫搬迁的实践看，搬迁不仅为贫困地区输了血，而且帮助贫困群众恢复了造血机能，搬迁了的群众基本都真正摆脱贫困，过上了全新生活，迈向奔小康的步伐。2．是重庆“五大功能区”建设的需要。2013年9月，重-6-庆市委四届三次全会明确了重庆市都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区等“五大功能区”划分。把渝东北地区定位为生态涵养发展区、渝东南地区定位为生态保护发展区，按照功能定位，努力把渝东北和渝东南地区建设成大生态区，有助于增强全市发展的整体性、互补性和联动性，让直辖市的体制优势和大都市的集聚辐射功能优势更加充分地发挥出来，提高重庆市的核心竞争力。而重庆市高山贫困地区多属渝东北秦巴山片区、三峡库区和渝东南武陵山区等生态脆弱区。长期以来，这些地区由于资源短缺，广大群众迫于生计不得不掠夺式开发资源，水土流失严重，生态环境脆弱，生态保护修复面临严峻挑战。经验表明，实施生态保护修复的最好办法是减少人类活动对环境影响。实施高山生态扶贫搬迁有利于根本遏制人类活动对脆弱生态的破坏，降低迁出区的生态环境压力，促进生态修复，推动生态文明建设。3．是统筹城乡区域发展的需要。渝东北、渝东南“两翼”地区是重庆市贫困地区和贫困人口的主要分布区域，集中全市贫困人口的70%左右。与此同时，上述区域也是国家重点生态功能区划所在，承担着涵养生态、保护生态的重要功能，是长江上游、西部地区和全市重要生态屏障。由于资源环境承载能力十分有限，“两翼”地区人口增长与环境超载矛盾历来十分突出，迫切需要通过实施高山生态扶贫搬迁，促进人口下山进城、外迁转移，从而有效降低地区人口容量，减轻生态环境压力，从根本上修复-7-和改善生态功能，也有利于能将有限资源集中投入重点区域和重大项目，促进区域协调持续科学发展。4．是工业化、城镇化、农业现代化、绿色化发展的需要。渝东北、渝东南“两翼”地区是重庆市大农村、大库区、大山区的主要分布区域，也是重庆五大功能区规划的生态涵养发展区和生态保护发展区，城镇化、工业化、农业现代化水平较低，是全市统筹城乡发展、全面建设小康社会的重点和难点。迫切需要通过高山生态扶贫搬迁这一抓手和载体，结合美丽乡村、小城镇、现代农业示范园区等建设，促进农村人口向城镇周边集聚和转移，促进农业规模化、集约化发展，推动“两翼”地区城镇化、农业现代化、和绿色化进程，缩小城乡区域差距，促进贫困地区和贫困群众脱贫致富共奔全面小康。二、怎么搬？——高山生态扶贫搬迁原则、对象、安置方式（一）搬迁工作原则政府引导、群众主体。充分尊重群众意愿，自愿选择是否搬迁、自愿选择安置方式、自愿选择是否将搬迁后节约的宅基地及附属设施用地用于复垦和地票交易。因地制宜、因户施策。帮助搬迁农户选择一个适宜的安置方式、制定一套可行的筹资办法、找到一条可靠的脱贫致富门路。改革创新、盘活资源。盘活土地、生态、旅游、园区等资源，通过地票交易、“三权”抵押、流转经营、参股分红等办法，解-8-决贫困群众搬迁建房、就业创业、后续发展等问题。统筹兼顾、合力推进。加强组织协调，整合各方力量，动员社会参与，齐抓共管，合力推进。（二）搬迁对象符合下列条件的贫困农户，列入高山生态扶贫搬迁对象：一是居住在深山峡谷、高寒边远地区，生产生活极为不便、生存环境十分恶劣的；二是居住地属重要生态修复保护区，根据规划必须搬迁的；三是居住地的水、电、路、通讯等基础条件难以完善，建设投资大且效益不好的。对其中住房经鉴定为D级危房的，优先实施搬迁。全市重点抓好“两翼”即渝东北、渝东南连片贫困地区（武陵山区、秦巴山区）生态扶贫搬迁工作。（三）安置方式转户进城安置。除享受高山生态扶贫搬迁政策外，还可以享受农民工户籍制度改革政策赋予的社会保障、公租房配租、职业教育与就业培训、子女入学、中职就学免费等相关待遇。梯度转移安置。高转低、远转近，相对集中安置。属地安置，尽可能在本乡镇、本行政村范围内安置。旅游服务业安置。向景区周边或乡村旅游规划区迁移，搬迁对象享受扶持旅游服务业的有关优惠政策。“五保”集中供养安置。属农村“五保”对象的，主要由民-9-政部门集中安置和供养。其他安置方式。投亲靠友、自行跨行政区域等。三、有什么政策？——高山生态扶贫搬迁资金补助标准、相关配套政策市政府出台了9号文件，市高山生态扶贫搬迁工作领导小组第一次会议纪要明确了19条具体政策，市政府办公厅下发了《关于调整全市2013—2015年高山生态扶贫搬迁集中安置点的通知》、《关于加快完善市级高山生态扶贫搬迁集中安置点用地手续的通知》，市农委、市公安局、市国土房管局联合下发了《关于明确高山生态扶贫搬迁有关政策的通知》，市国土房管局相继制发了《关于支持高山生态扶贫搬迁工作的意见》、《高山生态扶贫搬迁集中安置点用地手续办理指南（试行）》等。这些政策，主要涉及搬迁补助、贫困人口差异化补助、安置点配套设施建设、国土与房屋、户籍迁移、产业发展等6个方面。下面，我逐一作个概述：（一）搬迁资金补助标准市里按每人8000元落实到区县（自治县），由区县（自治县）统筹安排使用。针对搬迁对象收入、安置条件的不同，区县（自治县）可分类制定差异化补助标准，对建卡贫困户、低保户等特殊困难群体予以倾斜支持。市级以上补助用于安置房和直接相关生活设施建设的资金不低于80%，其余资金用于安置区基础设施配套和扶持产业发展。（二）贫困户搬迁差异化补助政策-10-一是市委、市政府“关于集中力量开展扶贫攻坚的意见”（渝委发〔2014〕9号）明确：确保区县对口帮扶资金的60%以上精准用于特困户搬