严格行政执法程序--规范行政执法行为

严格行政执法程序规范行政执法行为行政由“管理”到“执法”的转变是一项具有重大历史意义的转变。现代法制中的依法行政,其含义之一就是行政主体必须遵守法定程序,违反法定程序必须承担相应的法律责任。不少行政执法机关的领导对行政执法的公正与效率问题认识有偏差，在本部门执法中热衷于习惯的“人治”方法，认为那样才能快捷。不重视按照法定程序操作的“法治”，认为这样太慢。大部分行政执法机关的执法程序是这样演变的，以前是口头罚，即对违法行为人，仅仅凭一张嘴，说罚多少就罚多少，态度好了少交点，否则加倍罚；进一步的时候是变为一张纸，即填个处罚决定丢下就要钱；再进一步发展为两张纸，即一张处罚决定，一张送达回证。直至《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后这几年，虽然规定了执法程序，但是一些行政执法机关只是被动应付、消极履行，能省一个环节就省一个环节，还有相当一部分行政机关仍不能按程序规范操作。一、行政执法程序的概念及程序公正的意义行政执法程序是由法律规定的行政执法机关在实施法律及法定处罚时所必须遵循的步骤、方法、期限和可以采取的手段、措施及其应用范围和对象的总称。行政执法程序是依法行政的重要基础，是行政管理民主化,法制化的体现和反映。行政执法程序具有以下三个共同特点:一是法定性。行政执法程序法定是其区别其他程序的根本所在,它是国家权力机关按照立法程序制定的行为规范。在一般情况下,它是行政执法行为有效的构成要件之一。如果行政执法行为违反了程序的规定,就会发生执法行为无效,部分无效或经补正后有效的法律后果。二是普遍性。行政执法程序是法律规范的重要组成部分,表达的是国家意志,因而具有普遍的拘束力。任何行政执法人员必须严格按照程序的规定去实施相关的行为,否则,会导致程序违法,法律不予保护。三是辅助性。程序是依附于实体而存在的。如果没有实体内容,程序的规定就是一纸空文,毫无用处。行政执法程序是规定实施行政执法活动的方法,步骤和过程,它围绕着实施行政执法活动的实体规范而发生作用。实体是里,程序是表,相辅相成。程序正当原则最初主要适用于司法领域，但随着行政权力的扩张和行政权对相对人权益影响的扩大，人们逐渐认识到，必须用科学公正的程序对行政权的行使予以控制，这就使该原则由司法领域被引入行政领域。我国以《行政处罚法》颁布实施为开端，日益重视行政程序法制建设。《全面推进依法行政实施纲要》对程序正当原则作出了进一步明确。依法行政，必须依靠不可缺少的程序来维护和保障。行政公正包括程序公正和实体公正，两者相辅相成、不可偏废。实体公正是行为追求的目标，并以程序公正为前提；程序公正则是实现实体公正的措施和保障，并以实体公正为依归。没有实体公正，程序公正就会毫无价值；而没有程序公正，实体公正就会成为空话。实体与程序不可分割、互为条件。但是,目前行政执法中存在的一个突出问题就是重实体,轻程序,认为行政程序可有可无,按程序办事束缚了手脚,在实践中往往造成行政主体做出具体行政行为时武断专横,由于程序过错,行政诉讼败诉率较高。行政执法程序是行政执法活动中不可缺少的重要环节。完善行政执法程序,对于改善行政执法活动,提高行政执法水平,具有重要的意义和作用。一是可以保障实体法的贯彻实施。一个完善的法律体系,不但要有实体法,而且必须有程序法。因为程序法是规定怎样执行和按照什么步骤执行实体法的执法规范,它的重要作用是保障实体法的正确实施。这是各法律体系中程序法的共同作用。二是可以促进行政执法行为的合法性。行政诉讼法要求具体行政行为的程序必须合法,明确地把违反法定程序列入行政诉讼的可诉范围。行政处罚法也对违反法定程序的处罚行为作了规定:违反法定程序的处罚无效(第3条第2款).行政执法必须严格按程序办事,行政执法的合法性才有保障。在实践中,执法不公或徇私枉法行为的发生,有相当一部分是缺乏执法程序或违背了行政执法程序。三是可以保护行政相对人的合法权益。公民,法人或其他组织作为行政相对人,他们的很多权益是通过行政机关执行行政执法程序来实现的。如,行政执法人员执行公务应当通过佩带公务标志或出示证件向行政相对人告知身份,使相对人能够辨认真假;再如,处罚相对人后,及时告知其寻求救济的途径等。另外,有了明确和公开的法定程序,还可以给行政相对人实现其合法权益带来一些方便。例如,实行政务公开,公开办事程序,行政相对人可以按照规定提出申请,避免一些无效劳动。四是可以加强廉正建设,提高工作效率。因法定程序是公开的,它使得行政相对人可以及时了解行政执法工作,便于对执法机关及执法人员的监督,所以,可以有效防止行政执法人员在执法过程中的武断和专横,促进行政机关的廉正建设。此外,执法程序的法制化,可以有效地防止因执法人员素质上的差异而出现的工作拖拉等问题,提高行政执法机关的工作效率。法定执法程序是行政相对人权利和义务的保障。在一般行政执法实践中，行政相对人的地位、能力相对于行政机关来说较弱，双方处于实际上的不平等地位。大量事实告诉我们，行政机关违法行使职权侵害相对人合法权益的时候，相对人可以得到的救济多数是事后救济，而有些权利一旦被侵害，就难以恢复原状。因此，应当预先设定公正的法律程序，赋予相对人一定的防卫权利，如知情权、申辩权、质证权、要求回避权等，并使行政权的行使具备公正的程序，这样可以让行政执法的每一环节都受到程序约束，从而充分保障和维护相对人的合法权益。规范执法程序是促进依法行政的重要途径，从一定意义上讲，依法行政主要是依法定程序行政。行政处罚现状导致处罚程序存在较多问题。如果严格按照上述提到的程序对案卷进行审查的话，目前有相当数量的行政处罚案件是错误甚至是无效的，但事实上针对行政处罚案件的听证、行政复议、行政诉讼很少，造成这一现状的主要原因在于：一是当事人不敢告，一些当事人怕被“穿小鞋”而不敢告；二是当事人不愿告，时间对当事人来说是极为重要的，他们也不会提起行政处罚听证、行政复议或行政诉讼，因为这会浪费大量的时间，给当事人带来巨大的经济损失，而是积极配合执法人员以争取早日完结以减少损失。正是这一现象使不少执法人员不重视行政处罚程序而只重视结果，只要罚款执行了，不管是不是依据了法定程序；有的执法人员甚至先执行完罚款后再补办行政处罚的程序：“反正当事人是不会告我的”。?二、行政执法程序基本内容及注意事项每一项执法工作都有一定的程序,各程序之间的内容虽然不完全一致,但有些是相通的,根据行政执法机关在执法活动中的地位,大致可分为主动型行政执法和被动型行政执法。(一)主动型行政执法是指行政执法机关通过日常巡查,群众举报等多种途径发现违法行为,依照法律,法规的规定,按照程序对行政相对人进行的一种处罚。相对于行政许可、行政强制等行政执法行为来说，行政处罚的程序是比较成熟且规范的，《行政处罚法》对行政处罚的程序作了统一的、明确的规定，是我国第一部明确规定执法程序的法律。在《行政处罚法》规定的范围内，各部门条线上出台的专门行政处罚的程序规定都作了更为明确、更为细致的规定。行政处罚大的原则按《行政处罚法》执行，在执条线上的程序规定时，不得与前者相抵触。《行政处罚法》及其他相关法律法规也明确规定了行政处罚的程序，特别是《行政处罚法》第三条第二款明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效，由此可见程序在实施行政处罚中的重要性。我国行政处罚法规定了简易程序,一般程序和听证程序。?1、简易程序。该程序适用于行政违法事实确凿，有法定依据，对公民处以50元以下罚款，对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚。当场作出行政处罚决定时应当遵守下列程序：（一）亮证。向当事人表明身份，出示执法证件；（二）调查。当场查清违法事实，收集和保存必要的证据（现场笔录、视听资料等）；（三）告知。口头告知当事人违法事实、处罚理由和依据，并听取当事人陈述和申辩；（四）决定。填写《当场处罚决定书》，当场交付当事人，并应当告知当事人，如不服行政处罚决定，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。（五）执行。可以当场收缴罚款的情形：20元以下、不当场收缴事后难以执行；当事人自行申请当场缴纳。当场收缴后2日内交行政机关。（六）备案。执法人员二日内将《当场处罚决定书》报所属行政处罚机关备案。?2、一般程序。除依法可以当场做出的行政处罚外，其他行政处罚适用一般程序。一般程序环节较多，归纳起来,有以下一些相同点:1、告知身份。即向当事人说明自己的身份,告知身份的方式主要是出示证件。有的执法人员在执行公务时，不愿出示有效证件。有人更是认为只要着装执法，就可以免除这一手续，比如在当事人要求民警出示有效证件时，有的民警居然“义正辞严”地拒绝了当事人的合法要求。注意：现场笔录或初次笔录中应写明执法证号。（诽谤案例）2、立案。行政执法机关通过调查,对于应给予行政处罚或有违法嫌疑需要进一步调查处理的,可以立案。注意：（1）立案应当填写立案报告,由有关领导批准。办案部门领导应签署意见并签名。有的只签名不签意见。（2）应依法立案。某单位接到举报后对明显的违法行为不立案，只作了一个说明。有的卷宗反映不案件线索的来源，立案表中表述不清。（3）避免立案与调查顺序颠倒。立案是案件查处的前提，只有经过正式的程序申请立案并报负责人批准后，执法人员才获得了进行调查取证的权力。而我们不少执法人员经常是调查取证完毕后才填写立案呈批表报负责人批准，这是错误的，严格来说，这甚至是无效的。然而，在执法实践中“不破不立”、先破案后立案现象时有发生。3、调查。为了搞清案情,充分掌握定案处理的根据,办案人员按照法定程序,通过询问,查帐,查阅档案,调查等合法手段取得行政相对人违法活动的证据，如物证、书证、证人证言、当事人的陈述和辩解等。立案后，负责人应指派两名以上执法人员对案件进行调查取证，通过一切合法的手段搜集与案件有关的证据，包括询问笔录、证人证言、书证、物证、视听资料、鉴定结论等。注意：(1)调查取证手段合法性。有的执法人员在调查时，对发现的任何证据都强行带走，并认为这是法律赋予的权力。这其实违反了调查取证的程序，严重侵害了当事人的合法权益。事实上，正是为避免这样的现象，有关法律法规对调查过程中搜集证据规定了程序的限定，对一些物证可以通过抽样取证及证据登记保存等程序收集，而不是强行带走。某单位对查获的16箱药品进行现场收缴而不是先行登记保存。登记保存物证的应在7日内依法处理，有的保存后就无下文。有的抽样检验只检验一个品种，处罚时却认定两个品种违法。有的抽样没有当事人签字认可。（2）笔录制作应规范。有的笔录没有结束语，当事人签名与笔录结束部分空白部分太多。有的现场笔录没有当事人签名。有的当事人没有签写笔录时间。有的笔录或当事人提供的材料是圆珠笔制作，没有复印固定。笔录交当事人签名应反映其核对过程。（3）注意证据证明力。对单位违法的调查有的不调查单位负责人，全部由委托人员出面，有的不行，应调查单位意志。对单位提供的书证或复印件除了加盖公章，还应有提供人的签名。对照片证据的制作应注意格式，应注明制作过程、制作人并注明证明的事项。4、告知。处罚事先告知。调查完毕，调查报告经负责人审批同意后，执法人员应当制作通知书，告知当事人拟处罚的事实、理由和证据，并告知其有陈述和申辩的权利。注意：（1）个别单位没有履行法定的处罚前告知程序。（2）应合理告知。告知与处罚决定应有合理的时间间隔，除非当事人明确表示没有陈述和申辩的意见。告知书和决定书的同时送达事实上剥夺了当事人的权利。处罚事先事先告知书与处罚决定书日期相同，如何举证？只能在小时上区别。（3）听证告知。需要说明的是,行政处罚的听证程序可以作为取证工作的一个特殊程序。《行政处罚法》第42条规定:责令停产停业,吊销许可证或者执照,较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。是指对上述个案,行政机关在调查取证过程中应当运用听证程序,保证当事人的合法辩论的权利。有的该听证的没有听证告知。有的没有保障听证权，在告知的3日内即作出处罚决定。（4）对于当事人提出申辩意见的应组织复核。不能程序走过场，这是