黑臭水体治理PPP模式探索

【PPP案例】黑臭水体治理PPP模式探索“蒹葭苍苍，白露为霜；所谓伊人，在水一方。”是古人描绘人与自然和谐共处美好场景的一句优美诗词。但如今国内的河流早已受到不同程度的严重污染，伊人也消逝不见。最新统计数据显示，在全国295座地级及以上城市中，除了77座城市没有发现黑臭水体外，其余218座城市共排查出黑臭水体1861个，形势十分严峻。为了能够唤得伊人回，黑臭水体治理，刻不容缓！根据“水十条”对城市黑臭水体整治工作提出的明确目标，除了已完成的2015年年底前黑臭水体排查任务外，要求于2017年年底前，直辖市、省会城市、计划单列市建成区基本消除黑臭水体。为实现这个目标，环境服务商和咨询公司将起到很大的作用。打个比方，政府业主身体有恙不适（黑臭水频发），各地名医（环境服务商）闻风而至，有推荐讲求中医自然调养的（生态修复技术），有建议口服头孢抗生治疗的（加菌种生化技术），还有主张直接上透析的（磁分离技术），而我们（PPP咨询公司）是做什么的呢？帮病家分析比选治疗方案的，不但要看各种医术对症治疗效果，还帮他考虑治疗总费用，不是看你名医用了多少钱的药，或许最后是推荐一套综合治疗方案，而是看你有没有达到约定的治疗效果（绩效达标否）。引入社会资本参与基础设施和公共服务的PPP（政府与社会资本合作）模式，是十八届三中全会决议上确立的改革政策之一，也是提升国家治理现代化水平的重要举措。应用PPP模式治理黑臭水体，难点在于如何实现按效付费。本文结合南宁那考河水环境治理案例，从四个方面分析了黑臭水体PPP项目的按效付费及其实现方式。一、PPP模式PPP这两年站在风口：中央政府竭力推广PPP模式，各地政府也纷纷上马PPP项目。在增加基础设施等公共产品的供给数量的同时，PPP也促进供给的效率提升，尤其是设计良好的PPP项目，有可能改善政府在公共服务领域的治理方式，革除旧病沉疴。例如环境污染治理，过去重投资、轻管理，更遑论对治理效果的追责，所以屡屡出现巨额投资和工程建设项目，但治污效果差强人意的事情。PPP项目首先将包含设计、投融资、建设、运营的全生命期管理责任交给社会资本，形成全生命期管理的激励约束机制。这就比之前社会资本只负责设计、施工，而政府承担其他责任的碎片化管理方式更能实现资源的最大化利用。其次，项目的市场风险、建设风险、运营风险、金融风险等在政府、社会资本各方合理分担。最后，PPP项目产出强调服务（譬如黑臭水体治理的环境效果）而非工程建设投资，并且政府按（产出绩）效付费，这也在最大程度上激励了社会资本提高效率的同时保证项目质量。规范的PPP项目运作流程相对完整，一个PPP项目从发起到最终移交政府，分为五个阶段：项目识别筛选、准备、采购、执行和移交。黑臭水体治理项目如果应用PPP模式，选择合作的社会资本主要涉及识别、准备、采购前三个阶段工作。其中，准备阶段的《PPP项目实施方案》编制显得尤为重要。它相当于一个投资项目的商业计划书，包含投融资结构、合同结构、风险分担方案、回报付费机制、主要边界条件及财务测算等。PPP项目在正式进入采购程序之前，就可以通过实施方案的设计，进行“图上作业”，包括借此与市场进行初步沟通和对话。我们知道，PPP项目的付费机制有三种，即使用者付费、政府付费和可行性缺口补贴，另外如果精心规划，回报付费机制还可以与项目开发的外部效益结合起来设计。譬如，环境治理项目，可以与项目周边受影响的土地开发结合，形成所谓“环境导向的城市开发”（EOD）的回报机制。倘若治理任务时间紧，项目周边沿线的可开发利用土地资源少，黑臭水体治理PPP项目选择政府按效付费的方式居多。二、黑臭水体治理难点黑臭水体在中国分布范围广，治理效果不佳的原因多种多样，归纳起来我认为有如下四大难点。难点一，黑臭水体的污染源控制难度大，政府与治理单位之间的治理责任划分不清晰。黑臭水体的形成原因非常复杂，既有外源污染，也有内源污染；既有相对好控制的市政和工业的点源污染，也有难以管控的农村面源污染；既有历史形成的污染存量治理，又有新污染物的控制。如果应用PPP模式来治理黑臭水体，则合作双方势必要求划分清楚项目物理边界、责任边界和权利边界，容易在水污染源头管控和责任边界划分时遇到障碍。难点二，治理黑臭水体的工艺路线种类虽多，但在国内大规模实践的经验少，技术风险大。现在中国水污染情况比较严重，像前些年的污水处理一样，中国几乎成了全世界各种黑臭水体治理工艺技术的实弹练兵场。过去治理黑臭水体多是在小湖小塘小沟小渠的小水体尺度进行，但如果将这些工艺技术放到高人口密度、高污染负荷的复杂城市尺度来实施，有些技术的治理效果是否稳定可靠，存在较大技术风险。难点三，黑臭水体治理的产出绩效指标难设定，绩效考核难以进行。黑臭水体PPP项目的产出物是什么，自然是环境污染治理效果。可是，如何准确全面地衡量环境治理项目的效果，就需要识别和设计若干绩效考核指标。考虑到建设成本、运营成本和融资成本及风险溢价等全周期完全成本与绩效指标的非线性关系，这也对绩效认定、指标选择增加了很大难度。难点四，国内目前具备整合设计、建设、融投资和运营能力的环境治理运营商较少，造成黑臭水体治理的市场发育缓慢，能够参与黑臭水体治理的合格运营商数量有限。政府可选择面不大，在PPP采购社会资本时容易出现流标或非理性报价现象。三、绩效指标前面我们谈到黑臭水体治理的考核指标难以确定，但就没有合适的考核指标么？当然不是，咨询公司和技术顾问在大量的PPP运作实践中摸索出了一套指定绩效指标的方法：首先，我们要确定一个技术导则来明确每个项目的“绩效考核指标集”，并采用考核结果与付费“挂钩”的方式激励社会资本方提高处理质量。其次，绩效指标对应着资本性投入（工程投资）+运营维护（运营成本）+工程技术解决方案的最终产出：环境治理效果。因此，选定准确全面的绩效指标非常关键！必须意识到，考核一座城市的黑臭水体治理总体效果的绩效指标，肯定不同于考核一个单体黑臭水治理PPP项目的绩效指标。简单抄抄监管部门发布的城市治理绩效考核指标对项目层面肯定无济于事。此外，绩效指标越多越好吗？当然不，过多的指标可能带来高昂的履约监管成本。最后，绩效指标的设定应该是技术、工程、投融资、运营、财税等多专业人员的联合攻关成果。想当然地认为，绩效指标是工程技术人员就能设计的，是贻害无穷的事。确定好具体项目的考核指标后，我们推荐政府采用“按效付费”的模式，这就要求政府方建立绩效监测方法和组建监管力量来监督测量项目产出绩效并决定付费方法和金额，体现与治理效果的“强关联”。而付费应该反映社会资本使用一种通行的先进适用型治理工艺的全部投入成本、运营费用及合理利润，但是与项目公司的实际成本“弱关联”。此外，针对长达十数年的项目合作期内外源污染及政府规划的可能变化，PPP实施机构及其顾问公司应该设计一种弹性的协商机制，能够容纳风险分担的变化、考核标准变动及付费方式调整，如此才能最大程度提高项目质量。我们通过一个具体的PPP案例——南宁那考河水环境治理项目来介绍按效付费方法的应用。南宁市政府有意打造“中国水城”，加大市区黑臭水体治理，在国家财政部、住建部等部委力推PPP模式的大背景结合下，南宁那考河水环境治理PPP项目被提上议程。整个那考河项目包括河道整治、截污、生态、沿岸景观、污水处理厂、海绵城市示范工程和信息监控工程等七项工程。目标为改善水体水质，打造生动、多样的湿地景观，实现“水畅、水清、岸绿、景美”的环境并修复河道生态系统健康和可持续发展。那考河项目的估算投资额10.01亿元（后实际调整为11.9亿），项目公司注册资本金为总投资额的20%（实为2亿元），其余为负债融资，由项目公司中的社会资本负责具体落实。此项目的投融资结构并不复杂：由南宁市财政局向南宁市内河管理处拨付财政资金，当地政府的建宁水务集团与中选的北京排水集团通过股权出资（北排所持股权比例为90%，建宁水务所持股权比例为10%）成立项目公司，项目公司与南宁市内河管理处签订PPP合同（资产归政府方所有）并提供服务，后者向项目公司支付流域治理服务费，而金融机构则向项目公司提供债务融资。那考河项目的合同结构（详见图1）相对复杂，其中核心的PPP项目协议对合作目标、合作基本原则、运作架构、合作范围和内容、绩效指标、检测方法以及双方的基本权利义务等做出了具体约定。项目协议很好地反映了从工程、技术、建设投资、运营到最终体现出治理效果的全过程环境服务整合。该项目采用财政部最新发布的竞争性磋商程序选择社会资本，相比招标投标程序，竞争性磋商在公开竞争的前提下具有更大的灵活性。图1那考河PPP项目合同结构那考河项目采取按效付费的方式，需要设立绩效考核指标并对水质水量进行监测。实际的监测断面体系如图2。监测点1：位于工程区入境断面。当入境断面水质劣于《污水排入城镇下水道水质标准(CJ_343-2010)》B等级标准时适用免责条款。监测点2、3：分别位于上、下游两处污水处理厂尾水排放口。污水处理厂尾水水质不达标时适用罚款条款。图2那考河监测点及监控断面分布图项目的PPP交易顾问和技术顾问共同协作下，在项目协议及其附件中制订了包括水质、水量、防洪标准三大类绩效指标，针对各项运营维护工作和监控断面，共设置了103项考核指标，确保公正有效。按项目协议约定，采用“按效付费”的付费模式，政府每季度按当期绩效考核结果向项目公司支付一次流域治理服务费，若部分指标未能完全达标，应依据项目协议约定扣款。那考河项目在南宁市有关领导、政府相关部门的高度重视下，前期工作较为充分，后来又委聘专业的第三方PPP咨询机构和技术顾问，大胆创新，取得了非常好的效果，成为国内黑臭河道治理、海绵城市建设PPP项目的经典案例。