项目制与粮食生产的外部性治理

项目制与粮食生产的外部性治理*龚为纲【内容提要】国家通过粮食增产项目保证国家粮食安全，项目在运作过程中一方面需要治理主产区粮食生产活动的外部性，另一方面也需要解决农户层面粮食增产的外部性问题。项目制对粮食增产的这样两层外部性进行治理时，涉及到国家和地方政府、地方政府和散户、以及散户与大户的三层博弈。博弈的结果是，中央通过项目制的技术理性加强对地方的监控，约束了地方政府安排粮食生产的自主性，以打造“马路工程”来迎接上级对项目的考核验收；地方政府为了应对上级考核，以行政手段推动耕地流转、牺牲散户、发展大户的方式来降低项目实施的治理成本，进而产生粮食增产项目中大户与分散小农户之间的博弈，博弈的结果是大户粮食生产绩效低下，而需要政府进行全方位的扶持，这进一步推动地方政府的农业项目和政策资源向大户倾斜。【关键词】项目制粮食增产项目产粮大县外部性Abstract：Theprojectofincreasingfoodproductionisthegovernment’smeasureofensuringthefoodsecurityofthestate.Torunsuchaproject，itisrequiredtorectifytheexternalityoffoodproductionforthemainproducingregionsontheonehand，andaddresstheexternalityofincreasedfoodproductionforthefarminghouseholdsontheother.Thetacklingofthesetwoexternalitiesleadstoathree-tiergamebetweenthecentralandthelocalgovernments，betweenthelocalgovernmentandtheminorhouseholds，andbetweentheminorandthemajorhouseholds.Theresultsaremanifold.Throughthetechnologicalrationalityoftheproject，thecentralgovernmentisabletotightenitsgriponthelocalgovernment，harnessthelatter’sautonomyinthearrangementoffoodproduction，andcallfornewroadconstructionstowelcomeinspectionsfromthehigherauthority.Inordertopassinspection，thelocalgovernmentusesadministrativemeanstoreducegovernancecostbyenforcinglandtransfertothebenefitofthemajorfarminghouseholdsattheexpenseoftheminorones.Thisinturngivesrisetothegamebetweenthemajorandthedispersedminorhouseholds，resultinginlowerproductionefficiencyofthemajorhouseholdsinfoodproductionandgreaterpressureonthelocalgovernmentforcomprehensivesupport.Allthisobligesthelocalgovernmenttotipthebalanceoftheagriculturalprojectsandpolicymoreinfavorofthemajorhouseholds.Keywords：theprojectsystem，theprojectofincreasingfoodproduction，majorfoodproductioncounty，externality一、问题目前学界关于项目制的研究都具有开创意义，并主要集中于项目制的制度逻辑，讨论具体领域项目治理逻辑的研究还比较少①。农业和粮食生产作为国家公共财政项目投资的重点领域，其项目治理主要是着眼于农业的外部性，桂华曾经从项目制的角度，对农业生产环节的公共品供给进行过精彩的分析②。但实际上，除了粮食生产环节公共品的外部性之外，还有粮食生产本身的外部性问题，这两层种外部性的治理逻辑有所不同。生产环节的公共品供给主要涉及到国家、村庄、以及项目承包方之间的关系，进而其项目治理的逻辑是公共品项目如何进村的问题，如何克服农田水利项目、农田基本建设项目所产生的“最后一公里”的问题，简而言之，农业生产环节的项目治理主要是地方层面的公共品外部性治理问题。粮食安全是国家公共安全的重要组成部分，保证粮食安全是一种国家级的公共产品。随着人口增长和城市化步伐加快，对粮食的需求在持续增加，到2020年，国家要在2005年的基础上新增1000亿斤粮食，因为耕地面积有限，而且城市化还在不断占用耕地，实际上有效耕地面积在不断减少。进而如何在这持续减少的耕地上产出更多粮食，是粮食增产和保证国家粮食安全的关键。《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》③规定，在南方水稻种植区，主要是增加复种指数，推广双季稻；华北平原主要是玉米增密行动，改套种为直播。在南方水稻种植区推广双季稻，对地方政府而言，一方面会占用大量地方行政资源，另一方面不利于工业化和经济增长；对于农民而言，下面的分析会指出，因为面临着边际收益递减问题，种双季稻远远不如种植单季稻划算，但是种植双季稻可以增加粮食产量，受益的是国家，即农户的粮食增产活动具有外部性，因而要化解“国家要粮”和农民要钱的矛盾，就必须由国家对种植双季稻的农户进行生产者补贴。按照公共产品理论，粮食应该由国家提供，如果需要某个地方提供，国家就要向其进行转移支付；如果需要农民提供，国家就必须花钱向农民购买，或者进行补贴。否则，就会违背公共产品供给的规律，破坏市场经济的公平性。④进而国家粮食增产项目，一方面要对粮食主产区和产粮大县进行转移支付，来解决粮食主产区粮食生产的外部性问题，另一方面，要对参与增产项目的农民进行补贴，解决农户种植双季稻的外部性问题。从治理粮食生产的外部性角度来看粮食增产项目，其项目治理逻辑涉及到国家、粮食主产区、粮食生产者这三个主体之间利益关系，即国家与主产区的交易，以及主产区与农民的交易。本文以《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》中的产粮大县奖补项目为例，结合一个全国粮食生产先进县2009年—2013年的实践过程，对粮食增产项目的治理逻辑及其困境进行分析。二、粮食主产区的粮食生产具有外部性目前，保证国家粮食安全，实现粮食增产目标的战略重点在粮食主产区和产粮大县，即13个粮食主产省和八百多个产粮大县。在工业化时代，强调地方经济增长和财政收入增加的各级地方政府，对粮食生产缺乏积极性，粮食增产的受益对象是国家和粮食主销区，而会牺牲粮食主产区和产粮大县的经济增长速度，还会面临“产粮大县、财政穷县”的尴尬，尤其是农业税费改革之后，农业不再创造财政收入，产粮大县对于发展农业的动力更是严重不足。粮食增产，对于主产区而言，是一个负担，但是却关系到国家层面的粮食安全问题。正是因为主产区的粮食生产具有这样一种外部性，所以国家粮食增产项目首先要治理的就是这样一层外部性，即通过国家对产粮大县进行财政转移支付。（一）国家产粮大县奖补项目概况从2005年农业税费取消以来，国家主要是通过产粮大县奖补政策以及项目配套等方式加大对产粮大县的财政倾斜，进而调动粮食主产区的地方政府重农抓粮的积极性，进而这种政策及其实践过程是本文分析的重点对象。下面从宏观政策层面对其进行归纳和梳理。宏观政策包括两部分内容，一是产粮大县奖补政策的政策体系，主要是指该政策的制定、内容及实施主体；二是制度保障，主要是指政策的实施形式、组织形式等。下面从这两个方面对2006年以来产粮大县奖励政策的制定、政策内容变化、政策制定目的、实施主体、实施形式以及组织形式等进行分析。农业税费改革取消了农业税费，这直接弱化了粮食主产区发展粮食生产的积极性⑤以及农业治理能力⑥。为改善和增强产粮大县财力状况，调动地方政府“重农抓粮”的积极性，根据《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，从2005年开始中央财政出台了产粮大县奖励政策。政策实施以来，中央财政一方面逐年加大奖励力度，另一方面不断完善奖励机制⑦。据统计，自2005年国家出台产粮（油）大县奖励政策至2013年，中央财政累计拨付奖励资金1589.2亿元⑧，那么这样一项耗资巨大的制度安排，是怎样运作的呢？2005年产粮大县的奖励办法有以下基本要点。入围条件：按照“测算到县、拨付到县”的原则，确定粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积作为奖励因素，三个因素所占权重分别为50％、25％、25％。测算数据主要以分县分年的统计年鉴为准。分县的粮食产量、粮食播种面积按5年（1998年至2002年）的数据进行算术平均计算。以县为单位，1998年至2002年5年平均粮食产量大于4亿斤，粮食商品量大于1000万斤。对达不到上述条件，但对区域内的粮食安全起着重要作用，对粮食供求产生重大影响的县，由省级财政部门牵头，会同省级农业等部门提出意见，经省级人民政府批准，并报财政部认可后，也可纳入奖励范围。全国大致有八百个左右的县入围。奖励资金开始运作时作为财力性转移支付，由县财政统筹安排，合理使用，奖励资金的使用要坚持有利于缓解县乡财政困难、有利于提高使用效率、有利于促进粮食安全的原则。不得违规购买、更新小汽车，不得新建办公楼、培训中心，不得搞劳民伤财、不切实际的“政绩工程”、“形象工程”等。奖励入围的县原则上一定3年不变，但实行动态监测，有下列情况之一的，中止奖励资格：一是监测结果显示不符合产粮大县条件的；二是弄虚作假，冒领补助的。对产粮大县奖励资金的使用情况，各省、自治区、直辖市要健全监督机制，加强监督力度。由省级财政部门牵头，会同省级农业等部门建立对产粮大县的动态监测制度，对分县的粮食生产等基础数据实行动态管理，跟踪基础数据的变化。中央财政对地方上报的基础数据资料和奖励资金拨付情况进行监督检查。一经查实有违规行为，中央财政将扣减奖励资金；情节严重的，取消其享受奖励政策的资格。2007年之前产粮大县奖励模式没有太大变化，入围的县也没有太大变化。从2008年开始，在原来的常规产粮大县的基础上，做了一些制度调整，调整的结果是产粮大县奖励资金的专项化、竞争性特征出现。2008年奖励方案有以下几个要点：第一，增加对超级产粮大县的奖励。2008年产粮大县奖励资金分配，坚持存量与增量结合、激励与约束并重的原则。存量部分继续作为财力性转移支付，由县财政统筹安排，地方财力困难缓解后，也要用于保障粮食安全等方面支出。2007年奖励资金保持存量不变。增量部分的奖励资金不再作为财力性补助，要全部用于支持粮食，重点用于贷款贴息、地方农业保险保费补助、流通设施改造、粮油精深加工与生产、支持粮油安全等方面的支出。2008年继续将2007年中央财政给予奖励县列入奖励范围，原则上不扩大奖励范围。在2007年产粮大县奖励县范围内，对粮食产量或商品量特大超级产粮县，用新增资金追加奖励。入围条件为：2002年至2006年五年平均粮食产量或商品量分别位于全国产粮大县前100名的县。增量资金主要用于对超级大县奖励。资金分配继续以粮食商品量、粮食产量、粮食播种面积作为奖励因素，三个因素所占权重分别为50％、25％、25％。新增超级大县奖励资金不与财力困难县挂钩，不与省级财力状况挂钩，中央财政实行同一奖励系数⑨。第二，由省级财政部门牵头，会同省级农业等部门建立对产粮大县、以及辖区内分县粮食生产的动态监测制度，及时跟踪基础数据的变化。对分县粮油生产情况，各省级财政部门要对