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频谱政策与欧盟数字单一市场：向美国学习摘要欧盟在其数字单一市场提议中，勾画出了一系列富有野心的目标。其中，最具挑战性的目标是无线电频谱管理的改革，旨在创造移动通信的全欧盟范围的市场。移动数字经济已经做好了快速增长进步的准备，欧洲应抓住机遇，通过集中频谱管理功能、协调规定及允许产业整合，以实现正真的单一移动市场。要想实现这一目标，欧盟可以参考美国，学习美国在移动通信市场一体化中的一些政策。关键词：欧盟，频谱管理，政策改革，统一的移动市场引入与背景在欧盟建立数字单一市场（DigitalSingleMarket，DSM）是一个循序渐进、耗力费时的过程，需处理网络生态系统内外各种细节问题。预期的改革事无巨细，从数据保护到版权，从网上采购到数字地域屏蔽。本文聚焦于DSM项目的核心内容：欧洲频谱管理的协调及统一，旨在实现移动市场更好的互用性和规模经济。要想实现这些目标，欧洲的无线市场必须利于更大规模的运营。取代每个成员国各自拥有运营商的，应是整个欧洲范围内四至六个无线运营商的单一化市场。这种一体化的规模将减少每个用户的成本，极大地降低漫游费用，且能促进5G网络的投资和快速转变——让欧洲企业和用户真正受益。在总结了美国的政策后，本文向欧盟提供了实现无线服务一体化市场的一些建议。欧盟与美国肯定存在较大的政治和文化区别，当然，我们也不是说要完全照搬复现美国的模型。具体的相关政策需要结合每个地区经济的情况和特定历史原因，进行量身定制。在调研当今欧盟市场之后，我们简要介绍了美国频谱政策的历史。并提炼出五条美国的经验教训，并推荐为欧盟电信改革的建议。1.统一整合全欧洲范围内的频谱管理与招标，协调管理规定；2.宽松自由的合并政策；3.移动带宽传播频谱的重新分配；4.二级市场中，技术上中立且灵活、可贸易的许可证；5.中立的竞拍（auction）政策以回避主动市场成形（activemarketshaping）欧盟一体化移动市场的设想实现一体化移动市场的关键改革就是欧洲范围内频谱管理的统一整合。通过统一的频谱管理功能，欧盟可以专注于对社会最为有利的分配以及技术规定，同时降低激励错位或规制俘虏（regulatorycapture）的可能性。考虑到不同国家现用频谱的巨大差异，欧洲范围内的整合将会是极大的挑战。管理欧盟频谱的机构，应参考美国即将执行的激励性竞拍——广播公司放弃频谱权利并由移动运营商购买的双边竞拍。四至六个运营商不仅能提供足够的运营能力，还能保证充分的竞争。运营商规模变大、数量减小，意味着消费者漫游费用下降。更重要的是，动态竞争环境下，各运营商将更加鼓励关键技术的研究与开发。更低廉的基础设施成本、更统一的无线电环境、终端设备更强大的互用性和规模，更大的数字服务平台，都将降低整个移动生态系统的成本。此外，欧洲制定的5GPPP（5GInfrastructurePublicPrivatePartnership），使其在5G标准上起步飞速。然而，若没有促进大规模技术投资的监管、经济架构，再先进的标准都是纸上谈兵。欧盟无线电通信的挑战在3G时代，欧洲曾在移动通信领域占据领先地位。而在如今，大多数欧盟国家都缺少高速且数据集中型的LTE技术。短短几年，欧洲在先进数字网络领域已经从“领先者”变为“后进生”。欧洲无线电领域最大的挑战，在于各国独立市场带来的四分五裂的规章制度。从整个欧洲范围的角度，不同国家间规章的不一致，尤其在无线电频谱分配和管理上的差异，导致了高度的分散性。每个国家如今都功能独立、自成市场，具有特有的频谱管理、许可期限、覆盖要求、投标限制等。由此一来，欧洲已有40个基于基础设施的移动网络运营商，且多数只存在于某一个国家，只占欧洲移动连接的极小比重。图1欧洲移动运营商市场占有率相比之下，美国四大公司——AT&T,Verizon,T-Mobile和Sprint，足足占据了95%的市场，且每一个都是全国范围的，基本覆盖到了所有美国的全部人口。四大公司之外，占比就大幅度降低了，如下图所示。总之两个的确的市场区别巨大。图2美国移动运营商市场占有率欧盟市场的分散，将在各个方面将对运营者以及消费者带来不利影响。一些评论家认为，欧洲保留大量的运营商是有利于助于行业内竞争的，对消费者选择、降低定价和技术创新具有很大意义。然而，运营商数量过多也存在几个问题。首先，竞争不是百利而无一害的，尤其对于固定成本极高的通信行业。在特定区域内增加竞争者数量，将导致重复的固定成本。虽说动态、多边市场没有绝对的竞争度，但对于通信行业，竞争者过多或过少都会造成困难。其次，28个成员国都有各自的通信市场。然而竞争程度的度量不在于欧洲提供商的总数，而在于任何一个分市场中提供商的数量。这样一来，欧洲的市场就过于激烈了，欧洲无线供应商数量应减少为五分之一——保留四至六个主要公司的保留有效竞争。第三，随着通信技术发展，使得人为边界越来越无关紧要（无线电频谱可不会恪守国界）。国界处信号的处理，通常需要费时费钱且极其复杂的协调工作。此过程极度低效，而当竞争者减少，才会从内在降低协调工作带来的成本。总而言之，建立一个集中管理的权力机构，是实现真正一体化移动市场的唯一途径。除此之外，如仅禁止漫游收费，只是治标不治本，无法真正解决潜在的效率低下的问题。为此，我们建议欧盟形成统一的通信市场。欧盟委员会对频谱管理的改革，有三个主要目标：1)以规模经济为目标，协调频谱接入条件；2)鼓励频谱更有效的利用；3)公开当今及未来频谱使用信息。美国的经验教训决定无线产业是否成功的因素非常复杂多样，其中，法规和频谱管理占据重要作用。规模带来的好处通信行业最基本的规则就是“规模至上”。规模越大，消费者越多，公司为每个消费者提供服务的成本也就越低。这也就是美国情愿公司“大而少”而不是“多而小”的原因。越大的公司，就可以以更低的成本服务更多的消费者，反过来也使得价格更低，质量更好。规模效益的一个简单例子就是，美国移动运营商提供的语音套餐，不论来电方在哪，接电话费用一样，相比之下，欧洲不同国家间通话都会带来昂贵的漫游费用。频谱市场宽松的合并政策频谱管理和许可制度对产业结构以及公司规模都有重要的影响。简单地说，管理者应允许公司（尤其是无线公司）形成规模。通过晦涩的许可制度人为地限制公司规模，或是限制运营地域范围，都将导致增加成本、减少技术进步。美国管理者在早期，就曾不确定移动行业的市场规模究竟多大才合适。为此，他们从服务于当地的小型移动公司开始，并对公司合并予以宽容开明的政策。美国激励竞拍计划于2016年3月29日在美国展开的激励竞拍，为欧洲频谱管理者提供了新思路。激励竞拍过程非常复杂，需要FCC（美国联邦通讯委员会）在电视广播与移动宽带供应商二者之间进行双边竞拍。首先举行逐降式拍卖，确定广播商愿意以何种价格出售多少频谱范围。随后，FCC将转向移动运营商，向他们拍卖广播商愿意出售的频谱。激励竞拍建立在一个假设之上，即广播电视已不再是最有用的、最益于社会的媒介了，600MHz频谱有更好的用武之地。理想地，FCC将成功促进市场力量对波段的赋予全新用途，实现技术从20世纪到21世纪的转型。对于欧盟来说，在低频谱可用的成员国，欧盟频谱管理部门应该毫不犹豫地利用起来；在广播电视已占用了频谱的国家，应进行激励竞拍，解放出尽可能多的频谱以供需求。如果这一过程由一个频谱管理机构来控制管理，比28个国家适应彼此、协调利益，更能创造出更统一的波段计划，得到更利于社会和更高效的结果。此外，在美国即将进行的竞拍中，运营商可以通过将“小证”嵌套（nest）在已获许可的地区中，把一个地区的许可证拼凑、聚集起来。这种嵌套方法对欧洲频谱管理者可能非常有用，使得他们能围绕一个主体，将已经分配好的许可证与新拍卖来的频谱许可证进行协调，同时还能保留原有的国界。统一的无线管理法规在一个国家和区域获得了频谱使用还不够，制定统一的管理法规也非常重要。美国在建立统一的联邦法规时，得益于欧洲并不具备的有力工具：贸易条款。当然，这种所谓的“合作联邦主义”也并不总是轻而易举的，各州和联邦政府也一直在通信政策的问题上争执不断，但是，通信基础设施的建立上，已经体现出他们统一性、一致性的稳定趋势了。对欧盟频谱政策的建议统一整合全欧洲范围内的频谱管理与招标，协调管理规定欧盟频谱管理应由单独一个机构/组织来进行，并且尽可能地以协调分配、服务规则和规定为目标。借助集中的管理和分配，移动生态系统将产出更大的价值。宽松自由的合并政策欧盟应让移动市场进行大幅度的整合，从而使得公司实现合适的规模经济。最终目标是，由四至六个几乎覆盖全欧洲范围的公司，实现彼此动态的竞争。移动带宽传播频谱的重新分配如果欧盟希望看到先进移动服务的统一化市场，必须为移动服务分配新增的低频带频谱。随着国际电联ITU对正式认可频带的重新分配协调，支持700MHz频带从广播电视转向移动宽带，已经到了欧洲加速这一转变的时候。二级市场中，技术上中立且灵活、可贸易的许可证频谱管理者利用技术中立且灵活的许可政策，为移动技术的转变提供空间，非常重要。固执于特定的技术或标准，将严重阻碍技术创新，扼杀无线电技术的发展、竞争，阻碍旧频谱的再次分配和对新需求的适应。许可证政策应尽可能的灵活，且在二级市场中，许可证应是可贸易的，从而随着条件和状态的改变，能允许市场最有效地利用特定的频率。中立的竞拍（auction）政策以回避主动市场成形（activemarketshaping）从长远的角度，更少的主动市场成形，更多的创新和资本投资，经济规模的实现，对欧盟无线系统的整体演化都是有好处的。结论由于成员国都想保留自治权，欧洲频谱政策改革将面临重重挑战。ITIF推荐的大胆的措施中，最重要的就是欧洲范围频谱管理的集中。