非政府组织与政府的关系资源相互依赖理论的视角

1非政府组织与政府的关系：资源相互依赖理论的视角虞维华（安徽工业大学文法学院公共事业管理系，安徽马鞍山243002）摘要：从“公共组织间关系”的角度研究非政府组织与政府之间的关系，是对传统“政府间关系”视角的一种部分超越，因此得到了学术界的广泛认同。但是，绝大多数研究者都将非政府组织作为同质性的整体进行研究，忽视了非政府组织之间存在的巨大差异，因此存在着一些缺陷与不足。本文从资源相互依赖理论的视角出发，分析了政府与非政府组织在资源上的相互依赖关系以及不同的政府-非政府组织关系类型，认为：非政府组织在获得资源的途径方面具有结构性的差异；因此，非政府组织与政府之间的关系具有结构性的差异；非政府组织对于政府资金支持的依赖关系并不必然导致其自主性的丧失。关键词：非政府组织；资源相互依赖关系；结构性差异中图分类号：D631.43OntheRelationshipbetweenNGOsandGovernment:fromtheTheoryofResource-inter-dependenceAbstract:TheRelationshipbetweenthenon-governments(NGOs)andthegovernmentshasbeentakenseriously,recentlythestartpointofinter-relationshipsbetweengovernmentsisreplacedbytherelationshipsofinter-public-organizations.MostscholarsregardNGOsasawholethathasnostructuraldifferenceinside,thusleadstosomemistakes.Thisarticleanalyzestherelationshipofresource-inter-dependencebetweenNGOsandgovernments,andconcluding:(1)thereisstructuraldifferenceinthewayNGOsgetresourcesfromgovernment;andthus(2)therelationshipbetweenNGOsandgovernmentisstructuraldifference;(3)NGOs’financialdependingongovernmentdoesnotmeanthelossofautonomy.Keywords:NGOtherelationshipofresource-inter-dependencestructuraldifference非政府组织（NGO）1与政府之间的互动关系是公共组织间关系的主要内容，也是非政府组织问题的研究重点。绝大多数学者从市民社会理论（社群主义）、公共性政府理念与多元主义的角度出发，研究非政府组织以及公民参与对于民主政治的功能，由此得出了三种相互冲突的结论，即非政府组织与民主政治（以及公民社会）是正相关（民主的前提）、负相关（民主的障碍）以及不相关（与民主无关）[1]的关系。这是转型时期中国学者关注较多的一个问题。从二者关系的定性分析出发，他们认为政府与非政府组织之间存在着对抗关系。因此，中国的非政府组织“需要为建立公民社会而奋斗，而且它的许多同仁也是以此为抱负的……它实际上要从争取最起码的公民参与空间做起。”[2]这种研究视角虽然以“公共组织间关系”部分超越了“政府间关系”研究视角的局限，但是，由于其宏观的分析角度——包括（1）将非政府组织假设为同质性的存在物，并且（2）暗含了关于非政府组织价值目标的可疑的预设，——因此得出的结论就难免缺乏针对性与具体性。有鉴于此，笔者从中间层次即组织理论的层次（即组织间资源相互依赖理论，简称资源相互依赖理论）讨论二者之间的关系，希望有所裨益。1宏观视角及其不足之处绝大多数研究者在探讨政府与非政府组织之间的关系时所采取的研究角度都是宏观的定性分析，比较有代表性的是以下三种理论。1.1二元论与整体论Kramer等人在比较英国、荷兰、意大利、挪威的非营利组织与政府的关系时指出，不同的意识形态、历史及其结构发展，将导致不同的关系模式，这些关系模式可以分为二元论（Dualism）与整体论（Holism）收稿日期：2005-03-02作者简介：虞维华（1969-），男，安徽省马鞍山市人，1997年毕业于厦门大学政治学与行政学系，法学硕士，现任安徽工业大学公共事业管理系主任，研究方向：政治学理论。1本文将非政府组织（NGO）与非营利组织（NPO）以及第三部门视为内涵相同的三个概念，都是指处于政府组织和私营企业组织之间的且旨在提供某种形式的公共产品和服务的独立的社会公共组织，即它们所指的是同样的对象，只是观察角度略有不同，因此可以作为同义词交替使用。2两种[3]（见表1）。表1政府与非营利组织关系的两种模式二元论（Dualism）整体论（Holism）竞争合作冲突合伙依附原则多元主义/混合形而上的务实主义市场计划与协调非制度化的社会福利制度化的社会福利资料来源：Kramer,RalphM.(etal)(1993),PrivatizationinfourEuropeanCountries:ComparativeStudiesingovernment-thirdSectorRelationships,Armonk,NY:M.E.Sharpe.p123.二元论的观点认为政府与NGO之间存在的是冲突关系，而整体论的观点则认为NGO不但与政府保持合作的关系，也帮助政府维持维护福利国家制度的合法性。Kramer认为，荷兰偏向二元论的模式，而英国则属于整体论的模式。他认为，对于多数国家来说，NGO与政府关系的发展方向是合作而非竞争，在与政府保持合作关系的同时，兼顾组织的认同、自主性以及责任。1.2竞争与合作Gidron等人根据“服务的财务与授权”（FinancingandAuthorizingofServices）与“服务的实际输送”（ActualDeliveryofServices）两项指标，将NGO与政府的关系模式划分为竞争与合作两种关系模式[4]（见表2）。表2非营利组织与政府关系的四种模式模式功能政府主导模式二元模式合作模式NGO主导模式经费提供者政府政府与NGO政府NGO服务提供者政府政府与NGONGONGO资料来源：Gidron,B.,R.M.KramerandL.M.Salamon(eds.)(1992),GovernmentandtheThirdSector:EmergingRelationshipsinWelfareStates,SanFrancisco:Jossey-Bass.p18.在上述4种模式中，政府主导模式与NGO主导模式属于竞争关系，而二元模式与合作模式则属于合作关系。其中，政府主导模式广泛存在于福利国家和发展中国家中。这种模式是以往研究政府与NGO关系时的常用模式，借此可以探讨NGO与政府的竞争、冲突以及合作关系。例如，JenniferM.Coston较为全面地总结了政府与非政府组织之间的关系。他认为，根据政府对制度化多元主义的接受程度、政府与非政府组织之间的联系、二者之间的权力关系、二者之间互动的正式性、政府对非政府组织的发展政策是否有利等八项指标，政府组织与非政府组织之间的关系可以大致分为8类，即抑制（repression）、对抗（rivalry）、竞争（competition）、合约（contacting）、第三政府（third-partygovernment）、合作（cooperation）、互补（complementarity）以及合产（co-production）2等关系[5]。为了方便起见，人们往往将这八种模式又简化为冲突、竞争、合作3种形态。在这3种模式中，竞争居于中间，也就是说，在政府与非政府组织之间的竞争关系中，既可能走向冲突，从而成为对抗或抑制的模式，也有可能走向合作，从而演化为合约、第三政府、合作、互补或合产等形态。1.3整合与分离、依附与自主Kuhnle和Selle根据“沟通与交往”（communicationandcontact）以及“财务与控制”（financesandcontrol）两项指标，将NGO与政府的互动关系划分为4种类型，即整合依附型（integrateddependence）、分离依附型（separatedependence）、整合自主型（integratedautonomy）和分离自主型（separateautonomy）[6]（见表3）。2在合产关系的模式中，政府与非政府组织是伙伴关系，二者共同决策并共同提供公共服务，政府视多元主义为制度化的常规形态，二者的联系频繁，互动性强，权力关系对称，非政府的自主性极高，与政府一起共享资源并一起行动，非政府组织参与公共政策的每一个环节，因此，合产关系视政府与非政府组织互利的一种关系模式。在现实世界中，政府与非政府组织的这种关系模式很少出现，主要是在逻辑上具有分析性的参照价值。3表3政府与非政府组织互动关系的四种模式沟通与交往亲密（Nearness）疏离（distance）财务与控制依赖整合依附型如挪威、德国、荷兰分离依附型如法国、匈牙利、意大利独立整合自主型分离自主型如西班牙资料来源：Kuhnle,SandSelle,P(1992),GovernmentandVoluntaryOrganizations:ARelationalPerspective,Aldershot,Hands,England;Brookfield,Vt:Ashgate,p30.沟通与交往指标关注的是NGO与政府之间沟通与交往的规模、频率与顺畅程度，二者的关系可以据此划分为两种：如果NGO与政府的沟通与交往是“亲密的”，则它与政府的关系就是“整合的”；如果是“疏离的”，则二者的关系就是“分离的”。这个指标主要取决于政治传统与文化，却并不必然与意识形态有关（即物质上的接近并不意味着意识形态上的接近）。“财务与控制”这个指标是从NGO对于政府的财务依赖与受控制的程度，分析NGO是否能够独立于政府。财务是否取得独立是衡量NGO自主性的一个重要指标，但是，正如萨拉蒙[7]所指出的那样，对于NGO来说，政府在法令规章等方面的控制往往比财务控制更加重要，因为，它是独立于财务控制的。因此，NGO即使在财务上完全不依赖于政府，也有可能受到政府在法律、政策、规章等方面的强烈控制，例如威权政体下NGO所受到的比较严格的法律限制。Kuhnle和Selle模式的最大优点是能够分析政府与NGO关系的国别差异。例如，挪威、德国与荷兰三个福利国家的第三部门都被福利国家的社会福利政策所整合，因此都被归为“整合依附型”，它们的NGO虽然在财务上严重地依赖于政府，却仍然得以保持较高的自主性；荷兰的情况尤其特殊，与挪威、德国有所不同，极为接近“整合自主型”。另外，这一模式还可以用于分析一个国家在不同时期或者是在不同层次的政府中，NGO与政府关系的发展变化过程。例如英国，NGO在财务上非常依赖政府，加上政府业务签约外包政策的实行，使得政府强化了对于NGO的控制。但是，在撒切尔夫人上台后，政府在福利政策上的改革，使得英国NGO与政府的沟通和交往程度有所降低，因此，英国政府与NGO的关系类型就有从“整合依附型”向“分离依附型”方向变化的趋势。意大利的政府与NGO的关系在全国层次上是“分离依附型”的，但是，在地方层次上，又属于“整合依附型”的关系模式。上述理论本身的价值是巨大的，也能够给人以有益的启迪与思考。但是，它们共同的宏观的分析角度使其研究与结论不够具体、充分、翔实。此外，上述理论的共同缺陷是：（1）将非政府组织假设为同质性的存在物，将非政府组织视为一个同质性的整体予以对待，没有充分考虑到不同性质、规模、结构以及功能的非政府组织所具有的不同特点，即没有对NGO进行结构性分析，因此其结论就难免缺乏具体性与针对性；（2）暗含了关于非政府组织价值目标