转型期我国公务员行政伦理失范的原因及其治理对策

转型期我国公务员行政伦理失范的原因及其治理对策———由温州市公务员行政伦理观调查引发的思考杨振海[摘要]转型期加快我国公务员行政伦理建设已经成为政府建设的新任务。本文从对温州市公务员行政伦理观的现状调查出发,从公务员自身素质不高、监督机制不健全、行政体制不完善、官本位和特权思想影响深远、行政环境变化深刻等角度分析其失范的原因,进而从加强行政伦理教育、加快行政伦理立法、完善行政伦理制度建设、强化对权力的监督与制约、重视行政组织文化建设等方面提出相应的治理对策。[关键词]公务员;行政伦理;现状;原因;对策[中图分类号]D.[文献标识码]A[文章编号]-()--随着我国进一步推进政府体制改革、完善公务员制度、加强廉政建设、建设服务型政府、构建和谐社会等各项任务的深入实施,公务员行政伦理建设已经迫在眉睫。本文通过对温州市公务员行政伦理观的调查,来探究我国公务员行政伦理的现状,分析其失范的原因并提出相应的治理对策。本次调查在温州各县(市、区)55个行政机关共发放问卷850份,回收有效问卷780份,有效回收率为91.7%。一、转型期我国公务员行政伦理失范的现状1.广大公务员对行政伦理建设日渐关切,但部分公务员认识不足,仍需进一步真正落实调查中发现,有九成多的受访者认为自己对行政伦理建设日渐关切。83.85%的受访者认同“发扬民主、依法办事;忠于祖国、一心为民;继往开来、与时俱进;严于律己、廉洁奉公”是新时期公务员行政伦理规范的基本内容。有70.64%的受访者认为自己对我国《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于党和国家机关工作人员在国内交往中接受的礼品实行登记制度的规定》、《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规中相关的伦理规定熟悉。其中有74.05%的人仅仅是还算熟悉,非常熟悉的只有1.81%。这说明部分公务员认识还不足,仍需进一步真正落实。2.公务员还存在不同程度的伦理失范有七成多的公务员认为目前公仆意识和为人民服务意识淡薄;68.97%的受访者认为缺乏正确的权力观和金钱观;至于“官本位”意识浓、法律意识与责任意识淡薄也分别达到了67.56%和59.23%。由此可见公务员自身的伦理失范仍较严重。二、转型期我国公务员行政伦理失范的原因分析行政伦理失范是行政权力的一种异化现象,在行使公共行政权力的过程中,公务员会不顾行政伦理原则与规范,导致损害公共利益现象时常发生,这不仅与公务员自身的道德素质相关,还与制度、历史、经济与环境等因素有关。在本次调查的受访者对于公务员行政伦理失范的原因分析中,六成多的受访者认为公务员自身道德素质不高是行政伦理失范的最主要原因,而其他选项由高到低排列依次为:社会监督不完善(60.64%)、法制不健全(58.21%)、行政组织结构不完善(54.87%)、官本位思想浓、特权思想泛滥(53.72%)、市场经济发展带来的负面影响(43.85%)、行政组织管理低下(43.21%)、社会转型时期行政环境的变化(36.67%)。1.公务员自身素质不高公务员虽然有私人生活和个人利益追求的自由,但因为其掌握着公共权力,就应当有维护公共生活的责任和义务。当其在现实的行政实践过程中遇到权力、角色、利益冲突时,其自身的道德意识、道德感情、道德意志、道德信念、道德习惯、道德修养如何,便成为决定其选择的关键性因素。如果公务员自身素质不高出现道德缺失,就容易导致行政伦理失范或行为失控现象的发生。2.监督机制不健全我国现有的监督机制在形式上是较为系统和全面的,在维护公务员的廉洁自律方面发挥了重要作用。但处于转型期的中国,虽然在社会主义民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设上都取得了很大的发展和进步,对权力的社会监督和制约机制也逐步建立和完善起来,但与迅速发展的客观现实相比,现行的监督机制仍缺乏必要的独立性和应有的权威性,人大的作用未能充分发挥,监察机关的地位偏低,无法有效行使监督权,从而影响了监督的有效性。同时,社会公众参与监督没有真正落到实处,其威力和效能在监督实践中未得到高度重视和充分发挥。3.行政体制不完善受计划经济体制的长期影响,我国行政体制自身存在着行政伦理许多弊端,如政企不分,政府职能泛化;机构设置臃肿,编制缺少立法;用人制度不透明,人浮于事,因人设事,人满为患;管理目标不明确,行政效率低下等。尤其是目前我国处于转型期,新体制从入轨启动到转入良性运行有一个长期的建设过程,各种配套的法规、制度、章程不很健全,无形中造成许多管理上的“漏洞”,成为产生行政伦理失范的隐患。主要表现在:(1)某些行政伦理规范过于笼统和抽象,缺乏具体的实施细则,执行比较乏力。(2)有些制度规范的条文只有定性的要求,没有定量的要求,因此具体实施过程中弹性比较大,很难进行具体操作。(3)某些制度制定得过于粗糙、简单,缺乏必要的程序性规定,在执行中经常发生扯皮和相互推诿的现象。制度的乏力难以给公务员一个刚性的外部约束环境,从而导致一定程度的行政道德失范。4.官本位和特权思想影响深远我国是一个具有两千多年封建专制历史的国家,它既给我们留下了许多宝贵的精神文化,也留下了不少如官本位和封建特权思想等的负面文化。历史遗留下来的升官发财观念,易使一部分公务员把手中的权力视为己有,滥用权力,以权谋私;“尊卑有序”的等级观念,使一些公务员对待下属和人民群众漠然视之,对上级阿奉承;独断专制,重人治轻法治的影响,在今天的社会生活中仍然存在。同时,由于受官本位、等级观念、专制独裁等封建陋习的长期影响,使公众对公务员产生畏惧心理,形成草奴心态。这些根深蒂固的思想观念是造成行政伦理失范现象的历史原因。5.行政环境变化深刻目前我国正处于从计划经济体制向市场经济体制过渡的社会转型时期,经济的转型使传统的伦理价值观念和道德规范面临严峻的挑战,即社会的经济转型要求行政伦理转型同步进行,但是目前的行政伦理规范尚未普遍形成和认同,原有行政伦理观念在剧烈的社会变革中受到冲击,致使传统的行政伦理标准失去了应有的感召力。随着社会主义市场经济发展的不断深入,使原来的集体主义和全心全意为人民服务的价值观念受到各种拜金主义等腐朽思想的强烈冲击。行政人追求自身利益最大化的欲望被不断唤醒,再加上各种制度的漏洞往往被部分国家公务员利用,让自己手中的公共权力参与商品交换,容易出现少数公务人员的权钱交易和“金权政治”等负面效应。与此同时,西方资产阶级拜金主义、享乐主义、极端个人主义乘虚而入,再加上传统的封建道德腐朽思想沉渣泛起,使得大环境变得更加无序,因而造成了较为普遍的行政伦理失范现象。三、转型期我国公务员行政伦理失范的治理对策加强行政伦理建设,治理各种行政伦理失范现象,是一项长期而艰巨的历史任务。在调查中我们发现“对权力进行有效的监督与控制”这个选项达到了81.67%,“加强行政伦理宣传与教育”选项为77.44%,而“强化行政伦理的立法”以及“把行政伦理作为公务员任职、升降、奖励的必要条件”也都达到了六成以上。因此说,公务员行政伦理建设是一项系统工程,它需要我们从各角度、各方位齐抓共管形成合力,同时加强管理和建设才能取得成效。1.加强行政伦理教育公共行政伦理教育的意义在于提高公务员的道德认知能力,使他们认识到行政伦理是为政之本,树立正确的行政伦理观。为此,我们要加大行政伦理教育的力度,提高公务员对行政伦理的认知水平,使其充分发挥伦理自主性,自觉履行职责。针对目前公务员行政伦理意识薄弱的状况,要继承和弘扬传统行政职业道德中的精华以及借鉴国外做法,通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式,提高他们对行政伦理的认知水平和道德信念。与此同时,行政人自身在法律和制度等外部控制具备的情况下,还要注重自身的自律约束,即内部控制,只有这样,才能在行政伦理困境中应对组织和上级的不道德行为。行政人自律的实施是以行政良心为基础的。行政良心是公务员意识中的一种强烈的行政责任感,是在行政工作过程中,由于认识到应有的行政使命、职责和行政任务而产生的履行行政义务的强烈和持久的愿望。行政良心是行政人在深刻理解国家、政府及行政机构制定的法律、法规、政策与道德原则的基础上,以高度负责的态度,对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养的心理道德活动过程。行政良心在行政行为中起着指导、监督和评价的作用。行政人要主动发挥行政良心的自律作用,需要不断地“关注自我”和内省。2.加快行政伦理立法行政伦理立法就是把伦理行为上升为法律行为,使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。尽管人们对于伦理立法尚未完全达成共识,但加强伦理立法、通过法律的强制力来维护道德的纯洁性,业已成为行政伦理建设制度化的基本工具和重要手段,它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。例如,美国的职业道德立法居于领先地位。1978年美国国会通过了《美国政府行为伦理法》。1992年,美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为标准》。在亚洲,韩国于1981年通过了《韩国公职人员道德法》。日本则于1999年8月通过了《日本国家公务员伦理法》,并于2000年4月1日开始施行。虽然近年来我国相继颁布了一系列关于公务员、特别是领导干部的行为规范准则,例如《关于党政机关县(处)级以上的领导干部收入申报的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中华人民共和国公务员法》等。但与西方相比,中国的道德法制化相对欠缺,至今仍没有一套完整的立法来约束公务员的行为。因此我们要借鉴国外的成功经验,对现有的行政伦理规范加以修改、补充、完善,使之形成体系;同时,将那些相对成熟的基本行政伦理规范上升为法律规范,明确违反者应当承担的法律责任。只有这样,才能保证行政伦理规范不被大量破坏。3.完善行政伦理制度建设邓小平同志曾明确指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法做好事,甚至走向反面。”[1]也就是说,不健全的制度规范不仅会给坏人提供恶的机会,而且会使好人对行好失去信念,进而走向恶的边缘,而良好行政伦理的制度规范有助于弘扬正气,有助于抑恶扬善。我国政府一直重视加强各级行政人员的道德建设,但道德规范化还处于起步阶段,尚不健全。这就要求我们在制定道德规范时要加入切实可行的具体性规定,不断健全赏罚机制和道德回报机制,可以在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制,强化德性的导向、激励功能,真正实现行政整体的德性提升。被誉为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊就曾经说过:“如果人都是天使,就不需要任何政府了,如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[2]因此,我们有必要加快行政道德制度化建设,实现对行政行为的调控,在鼓励公务员的道德自觉的基础上,强化道德他律性,把褒扬和惩治结合起来,切实保证行政伦理对行政权力的有效约束。4.强化对权力的监督与制约孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[3]行政权力缺乏强有力的监督在当前严峻的行政伦理失范的形势下,加强行政伦理建设就必须从我国的国情出发,逐步加强对权力的监督和制约,这就要从以下两方面着手:(1)健全行政道德建设的监督机制。必须建立健全行政道德建设的监督机制,实现“三大转向”:一是由被动防御为主转向主动防治为主;二是由权力防治为主转向制度防治为主;三是由事后监督为主转向事前监督为主。(2)科学合理设置职权。对要害部门、实权部门和重要岗位等“事故多发地带”的权力要适度分解,合理分配,实行职能交叉,使单个人不能形成对权力的垄断,避免权力过于集中。关键要加强对“一把手”权力的监督和制约,主要是健全民主集中制,增加工作透明度,使权力的运作“暴露在阳光下”。另外,还要实行并健全重要岗位轮换制度、异地交流制度、离任审计制度、党风廉政建设责任制度。(3)强化公众参政能力培养。在我国目前传统实践中,由于受专制主义、官本位等因素的影响,许多领导干部置广大人民群众的长远利益于不顾,这实际上剥夺了人民