银行业风险缓冲机制的研究与借鉴

1银行业风险缓冲机制的研究与借鉴一、风险缓冲机制构成2001年4月的会议，金融稳定论坛讨论发展处理不良银行与系统性银行危机的可能性，随后巴塞尔银行监理委员会也同意发展处理不良银行的国际监管指导原则是有帮助的。为此，巴塞尔委员会于其核心原则联络小组在2001年7月成立一任务小组，根据不同国家在不同环境下处理不良银行的经验，在2002年3月提出《处理不良银行监管指导原则》报告，其中将不良银行定义为：“当一银行的流动性或清偿力已经或将受到严重损害，除非它的金融资源、风险概况、策略性业务方向、风险管理能力或管理品质有一重大的改善”。不良银行是一项世界性现象，它对所有国家、地区的金融监管以及金融体系的稳定都构成挑战。为避免或者减少不良银行对社会所造成的危害，各国和地区设计了各种风险缓冲机制。风险缓冲机制，包括三个部分：审慎监管、存款保险、央行最后贷款人制度，这三者共同构成“金融安全网”，其具体职能见下图。如果属金融控股集团之银行子公司，则对母公司有加重责任制度。本文仅就存款保险制度、不良银行处理原则及加重责任制度进行详细探讨。2（一）存款保险制度存款保险制度是指由经营存款业务的金融机构，按照所吸收存款的一定比例，向特定的保险机构缴纳一定的保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式，保证其清偿能力的制度。存款保险制度起源于美国。在20世纪30年代初，世界性的经济危机导致了破产银行数量急剧增加，仅在1930年到1933年间，美国每年就有2000家以上的银行倒闭，银行存款人的利益受到严重损害。为了保护存款人的利益，维护金融稳定，美国国会于1933年率先通3过《格拉斯－斯蒂格尔法》，确立存款强制保险制度，成立了联邦存款保险公司。六十年代以后，特别是八十年代末期一系列的金融危机后，欧洲、美洲和亚洲的大部分国家和地区，逐步认识到了存款保险对于维护金融稳定的重要作用，根据自身国情，相继建立了存款保险制度。目前，已有72个国家和地区建立了存款保险体系，其中68个国家和地区属于“明确型”或称为“显性”存款保险体系（即明确纳入保险的存款种类和赔付标准）。在这68个国家和地区中，大约50个是在八十年代以后建立的存款保险体系，有19个在八十年代建立，有31个在九十年代建立，有18个国家在九十年代对已实行的存款保险体系作了重大修改。尽管如此，对于存款保险制度仍有正反两个方面的争议。1．存款保险制度优势：①存款保险制度对存款人提供一定程度的投资保护，保护存款人（尤其是小储户）的利益，提高存款人对银行的信任度和投资信心。②建立存款保险制度，它可以通过事前预防和事后补救的措施，安定人心，抑制挤提，减少银行的连锁破产，以此提高提高公众对银行的信心，保证商业银行体系的信誉和稳定性，进而促进经济发展和保障社会安定。③在存款保险制度的保护下，中小银行可以平等地加入市场竞争，打破少数大银行垄断的局面。这样一来，有利于完善市场规则，促进公平竞争，为社会提供质优价廉的服务。④实行存款保险由存款保险机构承担专业银行的负债风险，则4可以分流中央银行的负担，减轻中央银行的压力，利于中央银行集中精力加强宏观金融的监管。⑤加强对银行的风险管理，提高资产质量。因为单纯依靠银行自身力量难以抵御诸多风险，通过存款保险制度，可以监督、协助商业银行加强风险管理，减少风险损失。2．存保制度缺陷①道德风险。存款保险制度的存在使得存款者风险意识下降，特别是在利率市场化实现以后，他们就可能不顾银行经营风险，将钱存到愿意支付最高存款利息的银行；②逆操作风险。商业银行的风险约束机制也会弱化，在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机。③政策不统一问题。由于监管机构对不同的不良银行采取不同的政策，仅有选择地允许一些银行破产清算，而对绝大多数银行则采用合并或注入资金的办法予以处理。这实际上等于保护了无效率的银行，使其逃脱于市场规则之外，这样做既欠公平，也不利于优胜劣汰。由以上争议可见：一是在经济稳定和银行体系稳定的状况下，一个设计良好的存款保险体系有助于保护中小存款人的利益，提高公众对银行系统的信心，在处理少数银行倒闭事件中，可以发挥重大作用，稳定金融体系；二是一个设计不佳的存款保险体系，会引发严重的道德风险、逆向选择和代理问题，从而将银行体系拖入陷阱。在一些国家，由于存款保险制度设计不佳，三大风险造成的成本甚至已超出存款保险制度5带来的好处，导致银行业一次次陷入危机蔓延的境地。以加拿大为例：加拿大存款保险公司（简称CDIC）在1967年成立之时，尚未发生大规模的银行危机。然而，加拿大实施存款保险后，金融制度反而更不稳定。20世纪80年代中期，加拿大商业银行和北土银行先后倒闭。这是该国六十多年来首次有银行倒闭。CDIC成立至今，为四十余家投保的金融机构提供存款保险，其赤字累积至1995年财政年度末达到17.47亿加元的高峰，其后收回的贷款和应收赔偿勉强填补赤字，至1999年度末才获得0.27亿加元的盈余。加拿大的经验表明：银行体系在设立存款保险之前长期稳定，提供保险后并未显得更稳定；三是存款保险体系不是万能的，它只是一个工具，只有使用这个工具的工匠使用的好，这个工具也才发挥得好。最好的产品如果在错误的时间推出，比如提前推出了，那么这个产品的效果也将失色。同时，它更不能取代监管当局的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人职能和政府出资维护金融体系稳定的职能，中央银行在任何时候都不能放弃其作为一个不良金融机构的规范者和监管者的责任。（二）不良银行处理原则1．最低成本和最快处置的原则当监管部门选择可以达到监管目标要求的各种措施时，应以最低成本标准为指导原则。同时，处置不良银行的时间越短，其处置成本就越小，对市场的不良影响也因而能降到最低限度。62．私人部门解决为先的原则私人部门解决不会增加纳税人负担，与最小成本原则相符。监管部门应鼓励有条件的私人部门来解决，公共资金只有在不得已的情况下才介入。3．一致性原则一致且被充分了解的监管措施将不会扭曲竞争环境，可使危机时期的混淆与不确定性极小化。对于不良银行，不论其规模、性质，当出现相同的问题时，不论大小、私有或公有相同的问题应得到相同的待遇，否则将破坏市场的竞争环境。4．避免道德风险原则为避免或者降低道德风险，处理不良银行时，不应补偿股东的损失，也不应保护银行的董事及高层管理人员的利益，否则将鼓励其他银行期望如果问题发生将受到相同的待遇而不审慎行事。5．处理过程公正、公开原则（三）加重责任制度加重责任制度是指金融控股公司对其缺乏偿付能力的金融子公司的资本协助义务或给予特殊机构因对其破产的金融子公司实施存款保险等措施而造成损失的适当赔付责任。1、加重责任制度的作用提出加重责任的目的是为了加强市场约束，弥补监管制度在处理金融控股公司道德风险方面的不足。从理论上分析，该制度能加强金7融控股公司对其银行子公司的监督，促进银行子公司的审慎经营管理，是一种有效的监管制度，可以通过降低银行股东和管理人员在银行净资产降低或为负值地情况下继续扩大银行高风险业务的道德风险，从而增强市场约束。同时，在加重控股公司责任制度下，控股公司的债权人也将考虑到损失的扩大将增加控股公司本身破产的可能性，从而更密切地监督银行的激励。2、加重责任制度的缺陷①要求控股公司对于银行子公司负担救助的义务，会使控股公司拥有或控制银行的成本提高，从而投资于银行的意愿降低，从而削弱了银行的竞争力。②在整体金融环境不佳时，将会有众多的银行需要救助，从而拖垮控股公司，使金融环境更加不稳。③控股公司的董事依公司法对于控股公司的股东负有忠实义务，控股公司若对子公司负有救助义务，对于控股公司的董事而言，会发生利益冲突的问题。④促使经营不善的银行及早关闭，即可减少存款保险的损失。二、美国风险缓冲机制（一）存款保险制度美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。1829年，纽约建立了全美第一个州立存款保险计划。在此后的30年中，有其它5个州也8陆续效仿了这种机制。随着许多州立银行逐步改为国民银行，这种州立的存款保险机制逐渐消亡。二十世纪初的经济大萧条，全美先后有9755家银行倒闭，存款人损失约14亿美元，美国金融体系遭受重创。为了应对危机，美国国会采取了一系列行动，包括1933年6月通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，其中很重要的一条就是成立美国联邦存款保险公司（FDIC）。1933年7月FDIC正式成立。1933年7月FDIC正式成立。1934年建立联邦储蓄信贷保险公司（FSLIC），负责向储蓄信贷协会（S＆Ls）提供存款保险。从八十年代起至九十年代初，大量S＆Ls因资产负债结构不合理，在放开利率管制后产生利率倒挂等问题，发生严重亏损，在1980至1988年期间，有1060家S＆Ls先后倒闭，发生了储蓄信贷协会危机。由于FSLIC没有足够的资金偿付倒闭机构的存款，到1987年已资不抵债，1989年8月，美国国会通过了《金融机构改革、复兴和实施法案》，决定解散FSLIC，成立处置信托公司（RTC），专门负责处理FSLIC遗留下来的倒闭S＆Ls的处置和清算等问题，同时赋予FDIC向S＆Ls提供存款保险的职责。RTC是一家独立的、临时性的联邦政府机构，于1995年12月30日提前关闭，由FDIC接管其遗留工作。为了解决这些风险问题，1989年和1991年，美国分别通过了《金融机构改革、恢复和加强法》（FIRREA）和《联邦存款保险局改善法》（FDICIA）。其中《联邦存款保险局改善法》对解决银行监管中的道德风险问题规定了四项措施。一是严格限制对大银行的保护政策。这项措施提高了存款人，尤其是大储户的损失风险，使存款人对银行的监督加强。二是采取及时纠正行动条款。这一条款要求：当9银行的资本比率不足时，监管机构应尽早干预，在银行的资产净值达到零之前，联邦存款保险局就有权关闭银行，及时纠正行动限制了监管者对银行的宽容政策，旨在减轻保险人与存款人之间的委托—代理问题。条款中要求对所有构成联邦存款保险局损失的关闭银行进行强制评估，所有的国会议员和公众都可以得到这种评估报告，总会计署必须对这些报告作年度评论。监管行为接受公众监督使监管宽容不再对管制者有吸引力，从而弱化了保险者与存款人之间的委托—代理矛盾。三是实行与风险相关的保险费率。资本充足率低或资产风险高的银行要缴纳较高的保险费率。与风险相关的保险费增加了银行从事高风险投资的成本，抑制了其道德风险的动机。四是对银行进行现场检查。与此同时，银行要遵守更严格、频繁的报告制度，以便使监管机构获得更多的信息。目前，除了FDIC外，还有美国国家信用合作管理局（NCUA）的国家信用合作保险基金（NCUSIF）具有存款保险职能，向由其注册和监管的存款机构———信用合作机构（CreditUnion）提供存款保险。其中，FDIC是美国最主要的存款保险机构，为所有联邦注册的银行和大部分州注册的银行的存款人提供存款保险，一些外资银行在美分行的存款也被保险。1．存款保险基金基金来源。与大多数其他政府机构不同的是，FDIC没有从美国国会获得过拨款，FDIC最初启动资金是向联邦储备体系成员银行征收的保险费和美国财政部1.5亿美元的贷款（已于1948年还清）。10之后，它一直依靠银行和储蓄协会缴纳的保险费和投资美国政府财政债券收入积累保险基金。到2000年底，其营运资金达到464亿美元。费率标准。从1933到1993年，FDIC一直实行统一费率，即根据银行存款的规模，而不是依据其风险而征收存款保险费。统一保险费率或以规模定费率的征收方案的最大弊端，就是没有对银行从事风险活动设定相应的束缚。如果保险费率随着银行风险的增加而增加，银行将降低从事风险性活动的刺激。基金规模。为了保证FDIC的偿付能力，保险基金必须达到一定的规模，保险基金必须与所有被保险存款的比率要维持在一定水平，即目标比率DRR，其计算方法是：目标比率DRR（%）＝存款保险基金额/被基金保险的存款额。目前规定的目标比率（DRR）是1.25％。2．保险范围1933年美国开始实行存款保险制度时，联邦储备体系成