防震减灾法知识讲座

1防震减灾法知识讲座第一讲防震减灾法的立法目的《中华人民共和国防震减灾法》（以下称防震减灾法）已由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于1997年12月29日通过，自1998年3月1日起施行。防震减灾法的制定为我国防震减灾领域中各项工作和活动的法制化提供了法律依据，是依法治国、健全和完善社会主义法律体系的重要举措。制定防震减灾法的直接目的是为了使防震减灾领域中的各项工作和活动规范化和制度化，保证防震减灾工作和活动“有法可依”；其根本目的是通过依法调整防震减灾领域中的各种社会关系，进一步推动我国防震减灾事业的不断发展，实现防震减灾的社会功能。一、制定防震减灾法保证了我国防震减灾领域有法可依制定防震减灾法，既是贯彻实施依法治国、建设社会主义法治国家治国方略的要求，也是我国防震减灾领域几十年工作经验的总结。实践证明，不制定防震减灾法，就不可能理顺防震减灾领域中的各种社会关系，尤其是无法明确政府部门和公民在防震减灾领域中各自所应当承担的权利和义务以及彼此之间的关系，就不能从根本上改变由政府统包统揽的传统防震减灾的框架和思路，也就不能很好地适应社会主义市场2经济条件下开展防震减灾工作和从事防震减灾活动新特点的需要。从国际上来看，一些多地震的发达国家早就对防震减灾进行了专门的立法，都有比较完善的法律、法规。有关政府部门依法进行防震减灾，责任明确。例如，1977年美国国会就通过了《地震灾害减轻法》，1978年日本国会通过了《日本大地震对策特别措施法》等等。在我国，虽然1988年经国务院批准由国家地震局发布了《发布地震预报的规定》，1994年和1995年国务院先后制定了《地震监测设施和地震观测环境保护条例》和《破坏性地震应急条例》。但就总体状况而言，防震减灾法制建设还是一个薄弱环节，仅有的几个法规根本不能满足防震减灾社会实践对法制建设提出的要求。由于防震减灾工作和活动中的一些基本的法律关系不明确，在很大程度上影响了防震减灾工作和活动的开展。防震减灾法确立了防震减灾领域中的基本法律关系，尤其是对政府部门在防震减灾领域中的工作职责以及公民在防震减灾活动中应尽的法律义务作了比较明确的规定，保证了防震减灾工作和活动的各个方面都能够做到有法可依、有章可循。同时，防震减灾法的出台还解决了法规、规章在调整防震减灾领域中社会关系时产生的一些矛盾和不一致，保证了防震减灾领域法制建设的统一性，奠定了防震减灾法制化的基础。二、制定防震减灾法有助于实现防震减灾的社会功能防震减灾涉及到地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、地震救灾与重建四个环节的各项工作和活动。防震减灾法通过对防震减灾3四个环节各个方面的工作和活动基本法律制度的确定，使得防震减灾的社会功能得到了法律的承认，并成为推动政府和全社会认真搞好防震减灾工作和活动的法律保障。例如，防震减灾法确认了防震减灾工作实行预防为主、防御与救助相结合的方针，是从法律上肯定了预防工作在减轻地震灾害给人民生命和财产造成损失方面的重要作用；再如，防震减灾法规定国家对地震预报实行统一发布制度，任何单位或者从事地震工作的专业人员必须按照防震减灾法的有关规定处理地震预测意见，不得擅自向社会扩散，这样的规定就是通过法律手段来防止传播地震谣言和避免不负责任地向社会传播地震预测意见可能给人民生命和财产所造成的巨大损失。所以，防震减灾法通过法律手段保证了防震减灾社会功能的有效实现。防震减灾法第1条明确规定，“为了防御与减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，保障社会主义建设顺利进行，制定本法”。可以说该条规定是防震减灾法在实现防震减灾社会功能方面作用的准确表述，是制定防震减灾法的根本目第二讲防震减灾法的调整对象《中华人民共和国防震减灾法》第2条规定，“在中华人民共和国境内从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等（以下简称防震减灾）活动，适用本法”。该条规定明确地指出了防震减灾法的调整对象。防震减灾法是由全国人大常委会制定的一部法律，它所调整的社会关系只是一定社会生活领域中发生的社会关系，而不是所有社会生活领域中的社会关系。防震减灾法第2条明4确了防震减灾法所调整的社会关系的范围，即是在防震减灾四个环节中所发生的社会关系，这些社会关系是由于开展防震减灾工作和从事防震减灾活动引起的。防震减灾是防御与减轻地震灾害的简称，是对地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等活动的概括。其中，政府部门在防震减灾活动中履行自身工作职责的行为是防震减灾活动的重要内容。经过几十年的实践，我国的防震减灾工作逐渐形成了符合我国国情和适合地震灾害特点的工作内容和思路，已经从单纯采取震后救灾的消极被动状态转变为综合开展震前、震时和震后主动防御和减轻地震灾害的多项活动。防震减灾的四个环节是相互补充、相辅相成，构成了我国防震减灾的基本特色。地震监测预报包括预测未来地震发生的科学技术工作和向社会发布地震预报的法律程序。就科学技术的内容而言，是指为获取与地震发生有关的信息而开展的对地震活动与地震前兆的信息检测、传递、处理和分析，以及在此基础上进行的地震危险区的确定和对未来可能发生地震的时间、地点和震级的预测。地震预报的发布应按国务院规定的程序和权限进行，实行统一发布制度。地震监测预报是综合防御与减轻地震灾害的基础环节，它为其他环节提供地震危险性的背景和三要素信息，以便采取各种针对性的防御措施。成功的地震预报将可以大大地减少人员伤亡和财产损失，对维护社会安定起着重要的作用。5地震灾害预防是指震前所做的防御性工作，包括工程性防御措施和非工程性防御措施。工程性防御措施主要是指根据地震区划和经地震安全性评价确定的抗震设防要求，对建设工程采取的抗震设防措施。包括对新建工程按抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计，并按抗震设计进行施工；以及对已经建成的建筑物、构筑物所采取的必要的抗震加固措施。非工程性防御措施主要是指各级人民政府以及有关社会组织采取的工程性防御措施之外的依法减灾活动，包括建立健全防震减灾工作体系，制定防震减灾规划，开展防震减灾宣传、教育、培训、演习、科研以及推进地震灾害保险，救灾资金和物资储备等工作。做好地震灾害预防工作对增加全社会的防震减灾意识和提高抗御地震灾害的能力有着极其重要的意义。地震应急是指为应付突发性地震事件而采取的震前应急准备、临震应急防范和震后应急救援等应急反应行动。制定地震应急预案，落实保障条件是做好地震应急的关键。高效有序的地震应急行动对减少和避免人员伤亡、防止灾害扩大、尽快恢复社会秩序是至关重要的。震后救灾与重建是指紧接地震应急之后的全面救灾行动和恢复生产、重建家园的活动。防震减灾是涉及全社会的一项综合性系统工程，从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等活动过程，必须遵守防震减灾法的规定。第三讲防震减灾工作的方针《中华人民共和国防震减灾法》第3条将我国防震减灾工作的方针确定为“实行预防为主，防御与救助相结合”。上述规定准确地6反映了我国防震减灾工作历史发展的特点，是对政府部门在防震减灾活动中工作中心的明确界定。防震减灾法在确立政府部门在防震减灾活动中的工作职责时，是以“实行预防为主，防御与救助相结合”的工作方针为指导，确立政府部门在履行防震减灾工作中必须遵循的若干基本法律原则，如防震减灾工作必须与经济和社会协调发展原则、依靠科技进步原则、加强政府的领导原则和政府职能部门分工负责的原则；同时，按照政府部门在防震减灾工作中必须遵循的方针和原则，设定了防震减灾的若干基本法律制度，如地震重点监视防御区制度、地震预报统一发布制度、地震安全性评价制度、破坏性地震应急预案制定与备案制度、震情和灾情速报和公告制度、地震害调查评估制度、紧急应急措施制度、紧急征用制度等等，并且围绕着上述一系列防震减灾基本法律制度，对地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、地震救灾与重建中最重要的社会关系，通过确立政府部门工作职责和明确公民有关权利义务的方式予以法制化。防震减灾工作方针是在总结几十年来我国防震减灾工作的经验和教训的基础上确立的，具有科学性，能够在实践中作为防震减灾各项工作的指导原则。“以预防为主”的思想，是1966年河北邢台地震后首先由周恩来总理倡导的。根据周总理当时的多次讲话和指示中所强调的基本要点，1972年正式归纳成“在党的一元化领导下，以预防为主，专群结合，土洋结合，大打人民战争”的地震工作方针。1975年辽宁海城地震后，又作了一些修改，强调要“依靠广大群众7做好预测预防工作”。实践表明，这个方针的基本精神是正确的，它的“以预防为主”的核心思想，一直指引着我国地震工作健康地发展。党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，随后，1982年中共中央和国务院提出了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设”的科技战略方针，这就为地震部门确定新时期地震工作方针提供了基本出发点。在总结海城地震、唐山地震经验教训的基础上，地震工作方针调整为“以预防为主，专群结合，多路探索，加强地震预报和工程地震的研究，推进地震科学技术现代化，不断提高监测预报水平，减轻地震灾害，发挥地震科学在国民经济建设和社会进步中的作用”。1987年12月，联合国第42届大会审议通过了由87个会员国提交的关于《减轻自然灾害十年》提案（169号决议），决定20世纪最后十年为“国际减轻自然灾害十年”，旨在通过一致的国际行动以减轻由于诸如地震等自然灾害和其他自然因素引起的灾害对各国、尤其是对发展中国家所造成的生命和财产损失，以及由此产生的社会经济停顿等问题，号召所有国家的政府积极参与此项计划，并建立相应的国家委员会，以领导和协调开展减轻自然灾害的活动。我国政府一贯重视减轻自然灾害，特别是对地震这类突发性灾害尤为关注。唐山大地震的教训表明，一次大地震的发生可以造成巨大的人员伤亡和财产损失，要做到减少人员伤亡和财产损失，必须坚决贯彻以预防为主的指导思想，认真做好震前的防御工作。但是地震是一种自然现象，地震的发生和造成灾害是不可避免的，所以在做好震8前防御工作的同时，还必须有效地实施灾后救助，这种救助可以减少人员的伤亡和财产损失，又可以使灾后的人民生活得以尽快恢复。防震减灾工作方针的制定，首先必须着眼于灾害；其次，这个工作方针必须覆盖灾害的全过程。所以，进入90年代，防震减灾工作方针调整为“实行预防为主，防御与救助相结合”。防震减灾法肯定了为实践证明是行之有效的防震减灾工作方针，作为政府部门履行防震减灾工作职责的基本指导思想。第四讲防震减灾的基本原则防震减灾作为一项防御与减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，保障社会主义建设顺利进行的社会公益事业，不仅需要政府部门加强领导，而且也需要社会公众广泛参与。为了提高防震减灾工作和活动的效率，在通过法律的手段来调整防震减灾领域的各种社会关系时，就必须认真地分析防震减灾工作和活动的特点，确定政府部门和社会公众在防震减灾中的职权职责、权利义务关系。不顾目前防震减灾的现状，用法律对防震减灾工作和活动提出过高的行为要求，不仅不能对防震减灾工作和活动起到促进作用，反而还会束缚和限制防震减灾事业的发展。为此，《中华人民共和国防震减灾法》对防震减灾工作和活动的规范化水平确立了总的原则，这些原则是防震减灾法所规定的各项具体法律制度和法律规范的基本出发点，，政府部门依法履行防震减灾工作职责和社会公众依法从事防震减灾活动都具有明确的指导作用。防震减灾法确立的这些基本原则主要包括：9一、与经济和社会协调发展原则防震减灾事业需要政府部门在人、财、物几个方面大力投入，才能发挥应有的社会功能。在社会主义市场经济条件下，如何从经济和社会总体发展战略上处理好减灾投入与发展投入的关系，是国家在制定经济与社会发展规划时必须加以解决的问题。光顾建设，不注意减灾，一旦发生地震灾害，就很容易使建设成果遭受重大损失；脱离实际，投入巨大的人力、财力、物力用于防震减灾也不现实。所以，对于防震减灾事业必须进行总体规划，使防震减灾事业的发展与经济与社会协调发展。1993年6月25日，江泽民同志在致中国灾害管理国际会议的贺