PPP模式面临的风险及其应对策略

PPP模式面临的风险及其应对策略摘要：随着新型城镇化建设不断加快，PPP模式在城镇化建设中应用越来越广泛，准确的风险分析是PPP项目成功的关键因素之一。我国PPP模式运作中存在政治风险、法律风险、经济风险、融资风险、运营风险，应通过增强诚信体系建设，切实维护各参与方权益；完善长效机制建设，形成协作配合新格局；完善相关法律法规，提供安全的外部环境；建立合理的风险分担机制，保障各参与方利益等对策防范和化解PPP风险。关键词：PPP模式；融资模式；风险分析；公私合作；城镇化建设中图分类号：F283文献标识码：A文章编号：1673-1573（2018）02-0053-06随着新型城镇化建设步伐的加快，政府部门在推动基础设施建设中的负担不断加重，金融供给不足成为抑制城镇化发展的重要因素。为拓宽城镇化建设融资渠道，PPP作为一种公私合作的新型融资模式应运而生。PPP不仅仅是简单的融资模式，它是指政府借助社会资本的资金、技术、管理、创新机制等优势，合作完成公共服务设施的建设，进而完成政府部门职能，同时也增加了社会资本的获利机会。目前，政府部门积极推广PPP模式的应用，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》均提出，未来要建立起政府、市场合理分工的城市建设投融资机制，鼓励更多社会资本参与进来。推广PPP模式的最终目的是更好地提供公共物品，争取实现各参与方的利益最大化，准确的风险分析在很大程度上决定了PPP项目的顺利实施。因此，深入研究PPP模式运作过程中潜在的风险问题，提高PPP模式运作的精确性具有重要意义。目前，我国对PPP模式的探索已具备了一定的实践经验，有了一些成功案例，在较大程度上缓解了我国基础设施建设的资金缺口；与此同时，国内PPP模式应用起步较晚，理论层面研究较为浅薄，政府和社会资本缺乏PPP项目实施过程中的风险分析经验。因此，深入分析PPP模式面临的风险，有针对性地提出对策建议，对保障PPP项目的成功、实现政府和社会资本的利益最大化意义重大。一、PPP模式的类型、功能与特征PPP（PublicPrivatePartnership）即公私合作，起源于土耳其，发展完善于英国。20世纪70年代，英美政府为解决资金不足危机，主动引入社会资本参与基础设施项目供给；20世纪80年代中期，中等发达国家为解决债务危机、推动经济发展，1984年，土耳其提出BOT（建设―运营―转让）概念，并应用到阿科伊核电厂项目当中，随后被其他发展中国家效仿。新公共管理运动中，公共服务供给的市场化改革将引入私人部门作为核心内容，1992年，英国政府提出PFI（私人融资计划）模式，随后PPP模式在全球基础设施领域逐渐得到推广。目前，PPP模式已经成为全球各国进行公共基础设施建设的重要模式之一，并逐步得到完善。20世纪90年代，我国初步将PPP模式引入到基础设施建设项目中，2000年后，PPP模式得到认可并逐渐得到开展；2008年，金融危机的爆发抑制了PPP模式在国内的推广；2014年，国家新城镇建设规划的出台，使得PPP模式重新得到推广和发展。随后，政府相关部门从定义、理念、操作等层面对PPP模式进行完善并出台一系列政策，促进PPP模式在公共服务和基础设施的应用。（一）PPP模式的类型在国内，PPP模式被定义为一种政府部门和社会资本在实施基础设施建设过程中的长期合作关系。狭义上，PPP模式指在利益共享原则下，公共部门引入私人部门构成特殊机构，共同实施基础设施构建，期满后移交公共部门；广义上，PPP模式包含所有因提供公共服务产品而在两部门之间建立的合作模式，包括特许经营权类、外包类以及私有化。外包类PPP项目指由政府部门投资，整个项目的所有权归属于政府部门，社会资本负责整个项目建设、运营阶段的一项或几项职责。在此类PPP项目中，社会资本只是受政府委托提供服务，并从中获得相应回报，积极性相对较低，承担的风险相对较小。特许经营权类PPP项目是指公共部门给予社会资本特定的权利，允许其参与项目投资，通过一定的合作机制，双方共同享受项目收益、分担项目风险。在此类项目中，社会资本的参与度较高，根据合同约定，负责整个项目的投资、建设、运营和管理，并在后期将整个项目的所有权转移给公共部门，公共部门根据项目的实际运营情况，给予社会资本一定的补偿或收取一定的经营费用。这类项目顺利实施的重要影响因素之一是社会效益和经济效益之间的平衡关系，这一平衡关系的实现需要政府部门建立长期有效的监管机制，公平公正地对项目实施管理，充分发挥各参与方的优势，保障各方利益，提高项目运行效率。私有化类PPP项目要求私人部门全权负责项目的投资，并通过向用户收取一定费用的方式实现投资回报。在此类项目中，社会资本具有项目的所有权，政府部门仅负责监督，这使得社会资本拥有较大的自主权，与此同时，社会资本承担的风险也较大。PPP的具体表现形式有服务协议（ServiceContract）、运营和维护协议（O&M）、设计―建设（DB）、设计―建设―维护（DBMM）、租赁―开发―经营（LDO）、租赁―经营维护（LOM）、租赁―更新―经营―转让（LUOT）、建设―转让―运营（BTO）、建设―运营―转让（BOT）、购买―更新―经营―转让（PUOT）、建设―运营―拥有―转让（BOOT）、设计―建设―融资―维护（DBFM）、设计―建设―融资―运营维护（DBFOM）、购买―建设―运营（BBO）、建设―拥有―经营（BOO）、购买―更新―永久经营（PUO）、建设―拥有―永久经营（BOO永久）等。（二）PPP模式的功能PPP模式不仅具备融资功能，还可以提供专业化的管理、完善的创新机制以及新型的技术。第一，融资功能。PPP模式最初也是最主要的功能是融资功能，在进行公共基础设施建设时，引入社会资本参与项目建设，既解决了资金不足的问题，又能让社会资本参与到基础设施建设中，进而获得一定的投资收入，实现政府的社会效益与社会资本经济效益双赢的局面。第二，PPP模式具有专业化的管理程序，兼具设计计划、投资建设、运营管理全过程，需要不同专业公司专业化分工合作完成。在PPP项目实施过程中，首先，PPP的可行性是由专业机构通过物有所值评价、风险评估报告、绩效监测报告、财政承受能力评估等研究报告来确定；其次，PPP项目的实施是有专业机构制定详细的项目规划，对项目的建设成本、实施进度运营效果等进行控制；最后，对基础设施建设项目的质量、价格实施有效监管是公共部门的工作重点。第三，完善创新机制。PPP模式在运营过程中，要求政府简政放权，实现其从经营城市向运营城市、从依靠土地财政向依靠主要税种等的转变；引入社会资本，使基础设施建设实现了从政府计划经济向社资本市场经济的转变，是一种机制的创新，提高了资源配置的效率，缓解了基础资本分配的不均衡问题，促进了经济的不断增长。第四，提供新技术。PPP模式作为一种新型的工程建设模式，在投资建设、运营管理等方面都需要运用新技术。可见，PPP模式在解决政府资金短缺问题的同时，促使社会资本开发新的技术，制定新的管理方法，提高基础设施的效率，实现了政府部门和私人部门双赢的局面。（三）PPP模式的特征PPP模式具有全程合作、利益调节、风险共担的特征。在这些特征中，合作关系是最主要的特征，利益共享、风险共担是在合作关系基础上衍生出来的特征。合作关系是指政府部门和社会资本之间友好协商，在成本最少、风险最小的基础上，为了完成公共基础设施的建设而达成的一种合作关系，政府部门提供政策扶持、履行监督责任，社会资本提供资金、技术、管理和创新机制，各参与方各司其职，遵循契约精神，将项目整体成本和风险降到最低，实现社会资本利益最大化的同时，实现社会效益最大化。在PPP模式中，各参与方建立的合作关系是在利益共享、风险共担的前提下建立的，与此同时，由于PPP项目是完成公共基础设施的建立，存在公益性，若社会资本在项目中获得高额利润，必然会使公众的利益受到损害，若私人部门获得收益低于一般水平，则无法维持自身经营。因此，公共部门要对私人部门的获利情况进行调节，对私人部门的高额收益进行控制，对较低收益进行补偿，进而保证社会资本的合理收益，维持项目的正常运行。PPP模式的合作特征决定了各参与方在合作过程中的风险分担特征。为使PPP项目实现风险最小化，公共部门和私人部门应当在考虑风险性质和风险承担能力的前提下，找出应对风险的最佳策略，建立风险分担机制，合理利用各方的特有优势，将风险分配给有相对风险承受优势的承担者，降低PPP项目的整体风险，实现各方利益的最大化。二、我国PPP模式运作中潜在的风险问题分析（一）PPP模式运作中的风险特征分析风险指特定条件下，实际和预期结果间的差别，即损失的不确定性。PPP模式运作风险是指PPP项目在设计计划、投资建设、运营管理过程中，由不确定因素的发生，进而导致项目受到损失。PPP项目风险的大小直接关系到项目实施的合理性，因此，在项目实施前，对项目风险进行详细的评估、预测，采取相应措施应对潜在的风险，对于提高项目实施的效率有非常重要的作用。一般项目风险具有客观性、危害性、潜在性、相对性以及可测性等特征，PPP项目因资金具有投入量大、周期长、结构复杂等特点，其风险具备了复杂性、偶然性、阶段性以及渐进性等特点。1.PPP项目风险具有复杂性。由于PPP项目参与方多、结构复杂，各风险因素对参与者的影响程度不同，各个参与方衡量风险的标准不同，同一风险在项目不同时期作用效果不同，导致PPP项目的风险具有复杂性。2.PPP项目风险的偶然性特征是指风险的不可预测。由于PPP项目在我国起步较晚，项目发展还处于探索阶段，项目风险处理方法的可借鉴程度不高，每个PPP项目都有其独特性，会出现新情况、新问题，再加上参与者众多，造成了PPP项目风险的偶然性。3.PPP项目的阶段性特征即指项目在不同阶段中面临不同的风险，有些风险伴随着项目整个实施过程，但每阶段风险发生的程度不同，例如法律风险；有些风险只出现在项目运行的特定阶段，例如运营风险。4.PPP项目风险的渐进性是指PPP项目风险的大小和影响会随项目的实施过程、内外条件的变化而慢慢凸显，由于PPP项目具有社会效应，因此公共部门会对项目的社会效应进行监管、调控，这必然会给私人部门的经济效应带来影响，进而对项目产生影响。（二）我国PPP模式运作中潜在的风险分析我国PPP模式在公共服务和基础设施建设中发挥巨大作用的同时，也出现了一些新情况和新问题，风险隐患比较严重，成为影响PPP模式持续稳定发展的重要因素。1.我国PPP模式运作中的政治风险。政治风险是指公共部门对PPP模式制定的各种政策对项目造成的不确定性影响。地方公共部门为吸引社会资本投资，往往会作出不切实际的担保，引发信用风险。公共部门在进行实际管理过程中缺乏经验，导致前期准备不充分、决策能力不足以及审批过程繁琐等问题，引发决策和审批风险。由于PPP项目具有公益效应，公共部门会对其加以干预，过度的干预会给整个项目带来较大风险，进而引发过度干预风险。PPP项目实施过程中采取的措施对公众利益造成某种程度上的损失，会引发公众反对风险。2.我国PPP模式运作中的法律风险。PPP模式下的法律风险主要包括项目建设法律体系不完善、法律变更、税收调整等。PPP模式在国内起步较晚，该模式下项目的建设运营在制度上还存在缺陷、配套法律体系建设还不健全，很可能引发某一参与方偷钻法律空子，造成合同失效；现行的相关项目建设法律仅针对普遍意义上的项目建设，对于PPP模式的特殊性所带来的各参与方之间的矛盾问题未作出具体规定，造成PPP项目实施应用过程中引发股权转让和特许经营权之间的矛盾，影响项目的顺利实施。PPP项目相关法律变更，包括税收、环境、补贴等方面法律的变更，都会直接或间接地影响PPP项目的成本和收益，进而影响项目的运营。项目各参与方责任、权利、义务分配不合理，会导致PPP项目在运营时没有相关协议遵循，从而引发合同风险。国内现有PPP相关法律政策对社会资本参与方的限制较多，对标书的形式、具体的项目运作要求缺乏灵活性，PPP模式作为一