资本约束下我国问题银行处置方案设计

1资本约束下我国问题银行处置方案设计李红坤问题银行与银行失败是两个不同的概念。对于问题银行的处置一般有两种模式：救助和退出。资本约束下问题银行处置方案体现了资本约束在界定处置模式中的重要作用。一、相关概念的界定在银行发展史上,呈现出两种迥异的银行成长模式:一种是资金约束型的数量成长模式;一种是资本约束型的质量成长模式。在资金约束型的数量成长模式下,资金(存款)是立行之基,成长之本,追求规模扩张,追求发展速度是银行成长的主题,而对资本必须覆盖风险的认识,对资产质量和风险减除的认识和对银行短期目标与长期目标的协调的认识都是非常不充分的,资本和风险一直处于软约束状态。其结果,在银行业资产规模快速膨胀的同时,也积累了巨大的风险,产生了一个庞大而虚弱的银行体系。在经济金融全球化背景下,巴塞尔新资本协议全球范围的实施,监管环境的强化,风险认识的提升,加强资本管理,强化资本约束已成为银行监管当局和商业银行面临的一项重要现实任务。银行业是管理风险的行业,资本是吸收和转移风险损失的缓冲器,它在规模和结构上必须覆盖风险,资本管理实质上是风险管理,资本约束的背后实质上就是风险管理能力的约束。所谓资本约束，是指银行股东、风险管理者、财务管理者（司库）、监管机构和市场等各种利益相关者对银行资本的数量和质量提出要求，通过风险这个桥梁与银行的经营管理发生了紧密联系，对商业银行的资产规模扩张能力、风险抵御能力、市场生存能力、经营管理模式等多个方面产生了影响和制约作用。尽快实现由资金约束到资本约束成长模式的转变,增强风险观念,健全法人治理结构,引进先进的风险管理技术,调整经营发展战略,优化资产结构,增强风险管理能力,建立以资本约束为核心的业务增长模式和资源配置方式,是我国商业银行实现效益、质量和规模协调发展与稳健、持续成长的理性选择。有关问题银行的定义有不同的标准。日本将不符合安全性、流动性及有关财务、业务比率的银行定义为问题银行。美国联邦存款保险公司FDIC则将问题银2行定义为：“目前或未来可能立即发生财务困难，并可能需要财务援助的银行。”从FDIC的角度看，凡是极可能导致FDIC发生理赔危险的银行，都可以成为问题银行。本文认为，问题银行就是指主要风险检测指标已超出正常区域,甚至超出银行自身和金融监管当局的控制能力,面临或潜伏流动性和安全性危机的银行。这一定义把存在危机和潜伏危机的银行都视为问题银行。当一个银行不能兑付其付款承诺时，就发生了银行失败。Chung-HuaShen(2002)认为失败银行可以包括三类：（1）最严格界定的一类是指被当局公告清算关闭的银行；（2）不太严格的界定是指准失败银行，指那些被暂停支付、注资、重组或受到存款保险组织援助的银行。（3）最宽松的定义是用杠杆比率（资本加贷款准备金减不良贷款再除以总资产）评价银行状况。美国银行的临界值为0，Gonález-Hermosillo建议新兴市场国家为1.5%。很显然，前两类属于公告失败银行，第三类属于经济失败银行。本文认为，如果被清算、在政府的监督下被另一家健全银行合并、或依赖政府的财务援助得以生存，那么该银行即为失败银行（ShelaghHeffernan,1996）。问题银行与银行失败是两个不同的概念。问题银行强调的是银行资产的市场价值可能或已经低于其股本和负债的市场价值，即可能或已处于经济上破产的状态。它仅是会计意义上的技术性破产，而非法律意义上的事实性破产清算。问题银行既可以在国家存款保险制度的担保下继续经营而免于陷入破产清算，也可以通过政府介入、实施救助或其他协助而摆脱破产危机。二、问题银行处置模式从国内外看，对问题银行的处置模式一般分为两种类型：救助模式、退出模式。本文下面给出二者的临界点（见图1）。在A点时救助处于最佳状态，过A点时，救助处于过度状态，会造成资金的浪费或者鼓励道德风险，收益是在下降的；当救助程度处于B点时，救助曲线与成本曲线相交，救助处于无效状态，应当放弃救助。边际点成本曲线失灵收益曲线救助成本与收益3图1：救助程度对金融市场的影响（一）救助模式救助模式包括五种形式：自我救助、政府救助、同业救助、中央银行救助、重组。1、自我救助。加强内部控制，改善经营管理；多方筹集资金，增强支付能力；主动寻求有实力的金融机构进行收购或兼并。主要案例：20世纪90年代中期，我国海南发展银行兼并了海南的28家城市信用社。1998年底中国投资银行因经营困难等原因并入国家开发银行；中国投资银行在整体并入国家开发银行以后，决定将原投资银行的资产和部分机构整体转让，国内9家银行提供收购方案，最后中国光大银行中标，中国投资银行29个分支行所属137家营业网点及所有债权债务被光大银行整体收购；1996年4月,日本太平洋银行由于经营不善而发生危机。大藏省和日本银行经过调查后认为,太平洋银行所出现的巨额呆帐已无法使该银行东山再起,决定由它的四大股东———日本樱花银行、富士银行、东海银行、三和银行予以资助。2、政府救助。维护金融机构的信誉，向有风险金融机构划拨优质资产、协调政府部门存入资金、减免税费，成立临时专门机构，协助追收债务，建立专项风险基金，适时予以支持。主要案例：1993年法国政府“输血”35亿法郎、增加银行资本49亿法郎抢救里昂信贷银行,1996年巴西政府紧急注资80亿雷亚尔(约合82亿美元),救助严重亏损的巴西银行都是相当典型的例子。3、同业救助。金融同业出于自身利益关联、政府协调、拓展业务等原因，有时会对风险金融机构施以援手，如：出借资金，延期追索债务，善意收购或兼并。主要案例：奥地利所有储蓄银行合股建立了储蓄银行中央机构,一旦某家储蓄银行陷入困境,中央机构会要求所有成员银行对其提供资金帮助。奥地利的乡村合作银行与其中央机构创立了一种专门基金,用于支持发生危机的成员银行。工业信贷合作银行建有“救助基金”,负责对危机银行的救助。低高AB44、中央银行救助。面对陷入流动性困境的金融机构,中央银行作为最终贷款者,不少国家的银行法都规定,中央银行有权利或义务提供紧急的资金援助。中央银行一般通过提供抵押贷款、票据贴现、短期透支,以解决暂时流动性困难。但央行的救助是有限度的,一般只对陷入临时性的流动性危机的金融机构提供。主要案例：丹麦的银行法就明确规定,中央银行可以对面临暂时性流动困难的银行进行帮助,但对于那些陷入清算、破产境地的银行则不能给予支持。5、重组。对有风险金融机构增资扩股、债权转股权、短期债权转为长期债权、债务削减、负债转给好的金融机构并由政府提供补偿。主要案例，英国：1974－1976年，救生船基金，（1）初始流动性支持有活力的二级银行；（2）清理倒闭银行；（3）英格兰接管倒闭银行，然后将之私有化；其损失由中央银行承担。智利：1975－1985年，剥离法，（1）中央银行发行债券以购买差的资产，但需有购回时间表；（2）央行向银行的贷款转成对其股权；（3）将银行出售给私人部门。西班牙：1980年，银行“医院”和剥离法，（1）手风琴原则；（2）由商业银行和西班牙银行共同出资；（3）存款担保基金购买差的资产；（4）向银行提供担保和长期软贷款；（5）将银行出售给私人部门；（6）将卢马萨集团国有化。（二）退出模式退出模式也包括五种形式：接管、收购或兼并、解散、行政关闭和撤销、依法破产清算。1、接管。就是通过采取整顿和改组的措施,对被接管人的经营管理、组织结构进行必要的调整,使被接管人在接管期限内,改善财务状况,渡过危机。被接管的银行的债权债务关系不因接管而变化。从各国的情况来看,实施接管主要有两种类型。一是由监管当局接管。许多国家的银行法都规定,当银行面临严峻的信用危机时,金融监管当局有权接管该银行。二是由存款保护组织接管,如美国、加拿大的存款保险公司都有权对经营失败的投保金融机构实行接管和清理。主要案例：1995年10月6日,我国中央银行对中银信托投资公司进行接管,之后中银信托由广东发展银行收购。2、收购或兼并。兼并收购指有问题金融机构在无法救助、救助失败、金融监管部门未达到预期接管期间已经找到接收机构的情况下，由于有实力的金融机构全额收购其股份，或者采取吸收合并的方式将其兼并的模式。收购或兼并完成5后，有问题金融机构予以解散并由监管当局宣布撤销，其债权债务由收购方或兼并方予以承接。典型案例是广东发展银行兼并收购中银信托投资公司。由于中银信托投资公司违法设立分支机构，违法违规经营，经营管理混乱，导致该公司资本金严重不实，资产质量低下。1995年10月5日，该公司被中国人民银行依法接管。一年后，经广东发展银行董事会同意并由中国人民银行批准，1996年10月6日广东发展银行兼并收购了中银信托投资公司。其它案例有：1995年8月18日，海南省富南等5家信托投资公司新设合并为海南发展银行；1997年12月，海南发展银行以吸收合并模式兼并海南省28家城市信用合作社；1998年12月，人民银行将接管一年半后的贵阳清镇红枫城市信用社，由贵阳市商业银行兼并；1998年12月，中国投资银行为国家开发银行收购，其后又转为光大银行收购。3、解散。指金融机构丧失经营能力后，根据其章程规定或者法律规定，经批准登记注销金融机构组织的模式。典型案例是1998年某县的三家城市信用社和一家营业部（以下简称“三社一部”）成功自行解散。由于经营管理不善，该县的“三社一部”资产质量严重恶化，经营亏损，风险问题不断积聚。1997年，其风险开始暴露，1998年进一步加剧，面临严重的支付危机。中国人民银行经与当地政府协商、论证，最后把处置思路定位为“自行解散”。解散方案于1998年10月获中国人民银行批准，并确定该市商业银行为债权债务承接行。4、行政关闭和撤销。指金融监管部门对金融机构依法采取行政强制措施，终止其经营活动，对其债权债务进行清算，最终取消其法人主体资格的模式。金融机构被宣布关闭后到办理注销登记前，其法人地位存续，但其权利能力和行为能力受到限制。典型案例是关闭海南发展银行。1998年6月21日，因海南发展银行不能及时支付到期债务，为了保护债权人的合法权益，在未经海南发展银行董事会和股东大会决定的情况下，中国人民银行公告关闭海南发展银行，依法组成清算组进行关闭清算，同时指定中国工商银行托管其债权债务，对境外债务和境内居民储蓄保证支付，其余债务待清算后偿付。据不完全统计，到2001年3月底，全国已关闭21家城市信用社，1家商业银行（海南发展银行），56家信托投资公司。5、依法破产清算。指依据司法程序对特定的金融机构实施市场退出的模式。6金融机构不能支付到期债务的，金融机构或其债权人均可向人民法院提出破产申请。人民法院依法做出裁定，对金融机构的资产实行强制分配，以使债权人得到公平偿还。由于金融业的特殊性质，人民法院依法宣告金融机构破产前，应事先征求金融监管部门的意见。典型案例是广东国际信托投资公司破产。1999年1月，经中国人民银行同意，按照法律规定，广东省高级人民法院宣布对严重资不抵债的广东国际信托投资公司做出了破产决定。中国人民银行于1998年10月6日宣布其关闭，关闭后的清算结果是资不抵债175亿元，远超出地方政府财政承受能力，不得不转向破产。2001年10月30日，该案基本审结，债权人的受偿率为15.1％。广东国际信托投资公司破产案由此成为我国第一家金融机构破产案。三、我国问题银行处置方案设计随着我国市场化水平的提高和金融产品的增多，问题银行处置应越来越依赖市场手段，因此逐步减少政府的干预。我国目前存在的隐性存款担保机制常常是激励不相容的，会无意中增加金融机构的道德风险。为了减少个别金融机构倒闭所引起的风险传染，并最小化由道德风险导致的倒闭清算成本．需要建立激励相容且面向市场的金融机构退出机制。激励相容的结构化退出机制能够强化各个参与方对金融机构的市场约束和监管约束，减少金融机构的道德风险。为此提出以下建议：首先，在从隐性存款担保制度向资本管制过渡的阶段，可以考虑实施现行存款保险制度和资本管制制度共存。资本管制制度承保资产规模小的股份制银行和城市信用社，隐性存款保险制度承保资产庞大的国有商业银行。一旦国有商业