郊野公园发展的模式与策略选择

郊野公园发展的模式与策略选择近年来以政府为主导的香港郊野公园的概念和模式在许多城市被引进。郊野公园作为城市边缘区开放空间的一部分，对保护自然风景资源和生态基础设施，为城乡居民提供郊野游憩，遏制城市无序蔓延，改善城市空间可持续发展的形态格局等目标和使命有着重要的意义。在城市边缘区或远近郊区及乡村，基于山林水体等优越的风景资源，规划建设郊野公园，使其成为服务于城市和乡村的永久性公共开放空间。通过这种土地使用控制的方式先期将优质的公共自然风景资源保护起来的思路和做法，有利于避集体或个体的“圈地”“租地”活动对公共开放空间和绿地资源的侵蚀，满足城乡居民日益增长的对开放游憩空间的需求。本文拟从开放空间和公共风景资源保护的角度，立足于城乡一体化共同发展的需求，正确处理好公共事业与农林等集体产业的关系，提出郊野公园的发展模式和策略选择，包括基本概念、土地获得、选址和划定、规划控制和管理、政策引导等方面，以充分发挥郊野公园连接城市与郊区一体化发展的作用，实现其有助于城市空间良性发展的多重功能和目标。郊野公园设置的功能目标包括：保护公共风景资源免受开发建设的1.郊野公园的概念和实践1.1郊野公园的概念内地郊野公园的概念和模式主要来自香港。在香港的“郊野公园”背后闪耀着英国城市规划家P.艾伯克隆比(P.Abercrombie)的思想，也包含了美国国家公园在人类活动影响背景下对自然资源优先保护的理念。国内对郊野公园在概念和范畴的理解上存在着一定差异：狭义的郊野公园通常指在位于城市边缘地带的远近郊区，具有山体、水体、林地、湿地等良好的自然生态环境和自然风景资源的地方划定的区域，经过规划和建设实施，可为人们提供郊外休闲、游憩、自然科普教育等活动的公共性开放空间。广义的郊野公园包括城市外围的绿化圈层、绿带、传统农田、郊野森林等[1]。目前，对郊野公园尚无权威的公认的确切定义。从总体上看，大多认为郊野公园具有以下特征：1)位于城市边缘的远近郊区、具有较好的自然风景资源的区域，包括山林坡地、河湖水岸、沼泽湿地和良好的林地植被等。2)保留较好的自然生境状态，人为干扰程度低，具有多样性的生物物种资源，可发挥积极的生态运行机制和作用。3)具有较好的可达性和基础设施，可满足城市居民游憩、休闲、运动、远足等活动，接触和欣赏自然，并可进行自然知识普及教育。郊野公园设置的功能目标包括：保护公共风景资源免受开发建设的侵蚀，为城郊居民提供游憩休闲环境，阻止城市建成区无序蔓延，维护城市生态环境的良性运行，完善城市生态基础设施等。郊野公园与城市公园不同，更多地强调自然风景资源保护；与自然保护区也不同，在保护资源的同时，还强调公共性和开放性。总之，郊野公园兼具资源保护和合理利用的特征，是一种特殊类型的绿色开放空间。同时，郊野公园不只是一种规划概念，而是进入了控制性用地规划的层面，属于绿线划定范围内的以建设实施为目标的公共绿地，是城市开放空间和绿地系统的组成类型之一。1.2郊野公园的实践郊野公园在近代的早期实践可见于美国城市近郊的公园、墓园和游憩地，英国乡野的乡村公园（countrysidepark）等。我国在1980年以后实施的风景区和森林公园等，在邻近城市边缘地带的区位也具有类似的特征。1971年港英当局提出了第一个郊野公园发展五年计划（1972—1977年），并于次年获得立法通过。1976年以立法形式颁布了《郊野公园条例》①。从1977年始，20余年间划定实施了23个郊野公园和15个特别保护区，占地40000多hm2，覆盖全港土地的40％以上。2000年以来，内地一些城市借鉴香港郊野公园的模式，从城市发展和生态环境维护的需求出发，在城市边缘地带规划和建设了一批郊野公园：深圳从2003年开始，按照《深圳市绿地系统规划（2004—2020）》，在全市划定森林、郊野公园的建设控制区，启动了21个郊野公园的规划建设，已建和在建的近10个。北京在新一轮总体规划（2004—2020年）的北京市域绿地结构中，提出建立四大郊野公园作为国家公园，分别位于北京城历史轴和发展轴的顶端，与楔形绿地构成围绕中心城区外缘的郊野公园环，用于抑制中心城市以“同心圆”模式蔓延，从结构上将北京的绿地系统联成一个整体，优化城市绿地生态功能[2]。在2007年的《南京市域绿地系统规划》中，郊野公园是重要的内容之一。目的是为了在城市快速扩张过程中，更好地保护近郊地区的生态景观资源，有效引导郊野公园和绿色产业的开发。规划根据当地的资源特点进行了郊野公园的选址与分类布局，同时还划定了郊野公园的绿化控制线，提出了郊野公园的建设原则(图2)。此外，成都、广州、上海、东莞等大中城市也先后规划建设了一批郊野公园。在当前城市空间急剧扩张的背景下，在边缘区不断受到各种经济活动影响下，郊野公园的出现和迅速增长值得予以关注。1.3郊野公园发展的背景通过设置国家公园来保护公共风景资源的做法最早来自美国，1872年美国创建了第一个国家公园——黄石公园，旨在保护自然美景免遭人类活动的侵害。自1916年创立国家公园系统以来，已建有368个保护区单位，覆盖面积达3300万hm2[3]。香港郊野公园是随着香港20世纪60年代经济腾飞，新市镇的急剧扩张而出现的，最初是为了保护当地自然环境并向市民提供郊野游乐和教育场所设施。到20世纪90年代，进一步强调整体的郊野资源保护，促进自然保育，大大扩展了郊野公园的规模和范围。因此香港在经济高速发展的背景下，仍旧保留和拥有繁多的野生生物物种和高度的生物多样性。郊野公园与新市镇在发展时机、土地利用、功能发挥几方面互相呼应、制约和补充，起到了遏制城市盲目扩展的势头，实现了土地发展需求与自然环境保护之间的合理平衡[4]。在我国当前快速发展的城市化进程中，城市空间呈外拓式扩张和蔓延，城市边缘区的土地不断转化为建设用地。市场经济的逐利行为导致了对附着于土地的自然风景资源的占有和私有化，和不适当的开发造成对“圈地”边缘区公共风景资源和绿地的劫掠和破坏。绿带、绿圈等纸上的规划毕竟抵抗不过市场经济自主发展强大的内驱力。在这种背景下，通过设立郊野公园制度，将城市边缘区内具有较强生态作用和结构性意义的开放空间和生态、美学、人文、游憩等价值较高的自然风景资源，在经济开发活动发生之前，给予预先保护，实行实质性的用地控制是城市发展的一种明智的策略选择。这也是郊野公园发展最重要的功能目标之一。2郊野公园的发展模式与策略香港的郊野公园发展是与其城市人口、地理、资源、土地等现状，包括法规制度和城市发展的战略目标紧密相关的。我们主张的郊野公园的发展也是以资源保护和适度利用为宗旨的，但由于制度和地方的差异，郊野公园发展有着不同的模式，体现在土地获得、选址与规划等一系列的发展策略上。2.1郊野公园的土地获得以政府为主导的郊野公园的开发影响到郊区土地利用模式的转变，土地获得将是郊野公园发展的先决条件。在城市远近郊区，通常土地利用模式多样，权属复杂。除部分企事业、居住区、基础设施等已建设用地外，大部分属农用地，包括耕地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面和山林陡坡、低洼湿地、空弃旷地等。在城乡规划所覆盖的市域规划范围内，应在国家基本农田保护制度下，实行农业用地优先、自然资源保护用地优先；在此基础上考虑未来发展建设的储备用地，包括区域交通、工矿、仓储用地等其他用地等。在我国现有的土地制度框架内，郊野公园的土地获得方式主要是通过划拨和征用：1)申请划拨未利用的国有荒山野岭、荒滩溪涧、闲置荒地等①；2)以公共利益的名义，征用国家所有制土地和集体所有制的农用地，包括山林、水体等，但应给予相应的补偿。郊野公园属国家所有，划拨或征用土地应成为主要方式。然而，在市场经济条件下，无论是国有土地还是集体土地，都趋向于追求更好的经济回报。土地日益高涨的市场价值将使政府公共财政负担郊野公园建设的成本不断上升，从而影响到郊野公园的土地获得和发展规模。美国国家公园在20世纪70年代也存在土地获得的难题，以政府购买土地的方式，不仅使建设成本上升，而且往往难以达到目的。因此在用地获取上，采取了比较灵活的方式，使管理权与土地所有权适当分离，有利于降低土地获得的成本。如土地所有权仍归原所有者，建设与管理委托国家公园负责；有些保护区中允许私人地产存在，但在土地利用方式上受有关部门的政策制约。因此，郊野公园的土地获得除上述划拨或征用外，在我国现有的土地制度框架内，借鉴香港郊野公园制度和美国国家公园的做法，可考虑采取如下方式：1)在土地市场化的背景下，通过征用和协议结合的方式获取具有特殊生态和风景价值的国有土地。2)在郊野公园划定的范围内，土地所有权发生改变，但允许个人土地及其房屋的存在，限制其开发建设行为。3)保留郊野公园范围内土地的国有或集体所有权，承租给个人从事允许的经济活动，但将建设管理职能交与相关部门。总之，无论采用什么方式，都应符合国家土地政策和改革的方向，协调好国家、集体和个体三方的利益关系，为农民提供多种安置补偿选择，保护农民原有的土地和宅基地，引导农民从事不影响郊野公园环境的居住和生产活动。当前，在国家土地新政②的背景下，对农村土地流转提供了更加灵活的政策机制，对郊野公园土地获得来说，也许是一种契机。土地流转做法很多，很多情况下是实践走在理论的前面，各地都在积极探索。虽然郊野公园征地是为了公共利益的需要，但也应避免因征地而导致农民权益受损。期待着在郊野公园征地方面有更加务实有效的经验和做法出现。2.2郊野公园的选址策略郊野公园的选址关系到能否发挥其整体功能和综合效益。郊野公园的选址应优先考虑那些自然生态风景资源有较高价值、对城市整体环境和景观有积极保护和优化作用的、具备自然文化历史美学和地方风貌游憩条件等综合内涵的地方和区位[5]，具体选址原则如下：1)以自然风景资源为基础：对边缘区的土地资源及利用现状进行调查，包括一定规模的山体、水体和植被优良的地区，具有美学感染力的自然风景或景观特征鲜明、地域特色突出的地带。2)以自然生态功能为主导的地带：边缘区保留了较多的陡坡山林、河湖溪涧、荒滩湿地等不宜利用的土地，往往也是生境类型和生物多样性丰富的地区，对维护自然生态的过程和肌理具有重要的作用。3)对维护和优化城市生态景观形态有重要结构意义的区位：从城市开放空间和绿地系统的整体出发，位于绿带、绿环、绿廊、绿楔等部位，有利于促进自然形态与自然过程，形成绿地与城市实体的错落嵌合的空间形态关系。4)结合自然美学与人文景观等综合价值较高的地区，保留郊野乡村经长期经济活动形成的自然风景与农田牧场、果园、种植园、农舍村落交错融合的独特景观，包括传统民居及陵园墓园等聚落形态构成的历史文化景观。5)具备较好的可达性和游憩条件的区位：随着通向远近郊区的公路网不断完善，为郊野公园的可达性提供了保障。从郊区游憩和生态环境保护的角度，除了提供郊区公共汽车、旅行车、自驾车外，可供自行车和徒步远足旅游到达的资源丰富的地区也是郊野公园选址的对象。2.3郊野公园的规划策略以土地和风景资源的保护利用为目标的郊野公园，在规划理念上与城市公园存在很大差异。资源保护就是保护土地及其景观的原生状态，包括丰富的生境、物种的多样性、生态演化的过程，而游憩利用所需的活动种类、场地、设施是必要的，也是严格受限的，其开发建设的强度限制在环境容量允许的范围内，提供的人为活动应对自然环境状态造成尽可能少的干扰。除了规划理念的差异，郊野公园的规划还具有以下特点：1)郊野公园的规划不只是物质形态规划，而是由目标引领、面向管理的综合性的规划。郊野公园的硬件建设在初期是必要的，包括设施的安排和配置，而资源保护和维护需要进行长期不懈的管理，通过管理才能实现资源保护和利用的目标和使命[6]。2)郊野公园的规划除了注重远期战略目标，还十分注重规划的实效和适应变化的规划的灵活性，包括制订实施规划和执行计划。这些面向实施的规划既保证规划的战略目标，又能根据外部条件的变化进行调整，结果可能产生更多的实际效果。3)郊野公园的规划不只关注边界以内的事务。虽然有主张开放空间和公园“溢出”的经济价值，但从经济活动的干扰和外部控制的力度看，边界以外