近年来广州市重大违法建设案件产生原因和解决措施的调研报告

近年来广州市重大违法建设案件产生原因和解决措施的调研报告2006-11-14一、我市违法建设的现状严控和查处违法建设是城市环境管理工作的重点。去年，根据市委、市政府的总体部署，市城管办组织各区掀起了自“一年一小变”、“三年一中变”以来规模最大、力度最强、影响最广的清拆和查处违法建设的高潮，共清拆违法建设140多万平方米，其中老8区为120.91万平方米，共制止新的违法建设3600多宗，面积190多万平方米。但一个不能回避的事实是，在我市对违法建设持续保持高压态势的同时，市区范围内仍有新的违法建设发生，特别是在天河、白云两区，大规模的违法建设得不到及时的制止，严重影响了城市规划，给我市城市管理工作带来了负面的影响。根据最近市城管办组织的调查表明，全市从2002年至今发生的违法建设有将近552万平方米。其中，天河、白云两区合计占了总数的75％以上，天河区为351.27万平方米，白云区为64.65万平方米。这两区发生的违法建设，大部分位于城中村，比较典型的案件有：白云区的萧岗村、天河区的龙洞村、前进村龙怡苑，等等。这些在白云、天河等区发生的严重的违法建设，引起了市委、市政府的高度重视，在市委、市政府主要领导的关注以及市有关部门的指导帮助下，这些区纠正了对违法建设不重视、采取行动不及时、工作措施不到位的被动局面，制定了严格的责任追究制度，层级下达责任书，采取了有力的措施查处和制止“两违”，目前两区原有的城中村违法建设失控的状况已经得到了有效制止。为何在近几年我市全力推进城市建设管理，特别是加大了违法建设的清拆力度并在全社会形成了良好的氛围之际，我市部分地区，特别是城中村地区仍然发生如此重大的违法建设案件?特别是在天河区的龙洞村、白云区的萧岗村，尽管市、区有关部门做了大量的工作，甚至连德江同志都作了重要批示，仍未能真正刹住该地区的农民抢建风，还有像龙怡苑这种投资近2亿，有6栋21层、3栋17层的总建筑面积达12.5万砰的大规模的违法建设都能得以建成并在社会上公开出售、转租，以至把违法建设当事人个体的违法行为演变成近两千户小业主与政府的矛盾，造成政府在处理该违法建设案件的被动局面。这些问题的产生，难道都归咎于城管队伍及有关职能部门不作为?或者还有其他更深层次的原因?张广宁市长在市规划局报给市城管办的《关于“龙怡苑”违法建设查处情况的报告》上共提出了6个问题：为什么天河区政府当初不下决定停止此事(指龙怡苑建设)?市城管支队应负什么责任?区城管大队应负什么责任?要研究市、区规划部门的关系，并追究区规划分局的责任?要查处供水、供电部门为什么还要安装水、电?街道、村各应负什么责任？我们调研组带着这些问题进行了深入的思考，通过查阅国家、省、市有关规划、建设、土地管理方面的法律、法规，学习国家和省关于加强土地管理的有关政策、措施，研究对照市政府关于城中村转制和改造的有关规定，并多次会同市城管支队等部门到天河、白云、黄埔、海珠等区进行现场调研，听取了区政府和区规划、国土、城管以及街道、村有关领导的介绍，组织市规划、建设、国土、城管部门进行分析探讨，我市近年来重大违法建设案件产生的原因逐渐明朗。二、重大违法建设产生的背景和原因我们的调研主要是从“有几类违法建设?为什么想搞违法建设?为什么要搞违法建设?为什么能搞成违法建设?”这四个方面入手。若要深入剖析我市重大违法建设产生的原因，首先必须了解这些违法建设产生的背景，即须从我市社会经济发展的大环境入手。广州改革开放后，特别是自1998年以来，经济快速增长，城区不断扩大，城市建设实现了跨越式的发展；从1998年至2004年7年间，仅市本级城建投入就达到1115.37亿元，相当于1949年至1997年48年间广州市城市建设总投入的3.3倍，城市范围不断扩大，城市化进程进一步加快。在城市建设取得巨大成就的同时，我市城市管理的水平也有了新的提高，逐步实现了从小城管向大城管、从突击式向经常性、从事务型向环境效益型、从传统管理向现代管理的转变，在这种情形下，一般的违法建设行为都能得到及时的制止。而当前我市违法建设的主体在于部队、开发商和农民这三个方面。从成因上看，历史用地问题是造成部队违法建设的主要原因。加强营房建设是部队战备的需要，发扬南泥湾精神搞经济建设是部队的传统，而部队内部的管理又相对独立于地方的管理体系，由于部队用地多为历史用地，没有红线无法报建，当部队建设的需要和地方的管理存在矛盾时，以执行命令为准则的部队的建设行为就造成了新的违法建设，这个问题的解决主要是通过加强地方政府与部队的沟通协调，建立符合部队特点的基本建设程序和联合执法模式来实现。在开发商的违法建设方面，据市规划局提供的数据表明，2004年规划部门处理的开发商违法建设案件有172宗、245栋，共65.62万平方米，这些违法建设大部分属于为了加快资金回笼，有用地红线但未办齐用地和报建手续先行施工的情形，当然也不排除有个别开发商为了谋取暴利铤而走险的案例，但这些行为相对来讲，对我们城市规划和城市建设的影响较轻，只要我们规划、建设、国土房管和城管部门加强合作，一方面做好服务，提高审批效率；另一方面加强信息资源共享，联合把关，秉公执法，使开发商违法行为的成本远大于其实际获得利益就能解决问题。而当前，我市违法建设表现的最为突出的就是农民和城中村村民的违法建设，这类违法建设已经从2001年以前的分散式、单一型，演变到2002年之后的大面积、集中式和组合型的违法建设。解决农民和城中村村民的违法建设问题是目前我市城市管理工作中最主要的任务之一。农民和城中村村民的违法建设，究其原因，除了一些村民、投资商为了谋取非法利益，不惜以身试法以及部分购房者法律法规意识不强，贪图小便宜，为违法建设创造了市场的原因之外，我市村镇建设和城中村改制的配套措施不完善，农民合法建设的渠道不畅通；部分区条块管理不到位，未能采取有效措施及时制止；低收入群体的安居房市场供应严重不足、为廉价违建集资房提供了广阔市场等三个方面是其中的主要原因。简单来说，面对住房和商业用房市场的大量需求，在经济利益的驱动下，农民有通过建设来发展经济和改善生活条件的迫切愿望；但政府有关配套政策不够完善，有关部门的服务跟不上，合法建设的渠道不畅通或合法建设的程序不了解；加上现有管理体制、机制不顺，采取的措施不坚决、不果断，造成对违法建设的处理不及时，最终导致违法建设得以形成。这三个环节环环相扣，紧密相连。(一)我市村镇建设和城中村改制的配套措施不完善，农民合法建设的渠道不畅通，是造成当前我市农村和城中村违法建设的深层次原因。我市城市发展的过程即是农村城市化的过程。从经济学上讲，城市化的过程实际上是政府与农民对土地和空间资源再分配的过程，城市化的关键在于农民的居民化，通过城中村改制实现城中村农民的居民化是加快城市化进程的最直接的途径。因此，为了满足我市社会经济发展的强烈需求，市政府采取城中村改制作为快速城市化的重要手段。我市有138条城中村，目前已经基本实行了撤镇建街，撤村改居，把城中村的农民在户口本上变成了居民。但实际上，这些村民在思想上和行动上并未真正接受，依然保持农民的认识水平和生活方式。由于一些客观问题的存在又得不到切实的解决，导致城中村的村民不愿意变为居民。农民转为居民后，遇到问题有：1、原来农民享受的住宅建设用地、集体经济发展留用地和计划生育二胎的福利政策没有了，而作为居民的医保、社保、低保、教育和扶持就业的优惠政策还没有到位，村办学校、农民的合作医疗、退勤补贴(类似工人的退休金)、失业补贴以及村内的市政设施管养和环卫保洁仍由村民的集体股份承担。2．农民成建制转为城市居民后，农民原有集体产权的土地和房产转为国有。由于城市建设需要收回国有土地使用权的程序比征用集体土地相对容易，农民担心他们的权利会得不到保障。而且他们的土地、房产进入市场或改变用途，发生扩、加、改建时，还需补交国有土地使用权出让金及有关税费，增加了他们的负担。另外，根据国家规定，国有土地涉及商业、娱乐或商品住宅等经营性土地用途的，必须以招标、拍卖、挂牌等公开出让的方式取得，而原有农民集体经济发展留用地的性质大都为厂房和仓库用途，土地变成国有后，这些土地根据实际需要转为经营性用途时也需要实施“招、拍、挂”，实际上等同于让农民放弃留用地，留用地改变用途基本没办法操作。以上这些，都是农民的土地和房产原来属于集体土地产权时无需面对的问题。因此，全部138条城中村中只有18条村同意开展土地、房产转制。3．农村集体经济组织转制为股份制企业后不能继续享受原有的税收优惠政策，造成了集体资产收益大幅下降。4．政府原来为了促进城中村改制所给予的一些优惠政策，包括对历史形成的村民超标准及非村民使用宅基地建房可视情况给予确认产权的做法，与国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2O04]28号)和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发(2004)234号)的“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”以及“严格宅基地申请条件，坚决贯彻一户一宅法律规定”的政策不相一致，能否继续施行也不能保证。从上可见，由于我市城中村改制的相关配套政策跟不上，农民变居民后的优惠政策落实不了，而原来作为农民可以享受的福利又被取消，因此，村民们普遍认为，政府实施城中村改制是以牺牲农民的利益为代价的，因而逐渐滋生了不满的情绪。这些不满的情绪导致了一些对抗性的行为，其中最直接的对抗性行为就体现在农民的违法建设上。对此，区、街和各级城管部门做了大量的疏导工作，他们都盼望着城中村改制的相关配套措施能尽快出台，以摆脱目前的不利局面。城中村的农民为什么要搞违法建设?是因为他们想通过土地增值来继续维持或提高他们的生活水平，有实施建设的迫切愿望，但因为城中村改制后他们已经变成了居民不能再按以前农民的做法来办理合法建设的手续，而作为居民又由于有关的配套措施不完善，很难甚至无法办理合法建设的手续。●城中村改制后，合法的用地、报建手续很难办理是农民要搞违法建设的客观原因。按照我市现行的农村和城市的二元管理体制，在农村集体土地上进行建设，虽然也要求符合村庄规划，也要求进行规划报建，但基本是以土地管理法来规范，政策上允许建设，手续操作起来也相对比较简单。但城中村改制后，集体土地转为国有土地，撤镇建街，撤销村委会成立居委会，原有农村那种传统的建设管理体制取消了，取而代之的是以城市规划法为主的严格的建设管理模式。这些变化，作为一个新居民来讲，还不能完全适应，特别是作为素质不高、祖祖辈辈只会种地的农民来讲，他们对城市规划、国有土地管理和城市建设所需办理的有关程序不了解、不清楚，在多次申请得不到批准，．加上法律意识不强，法制观念淡薄，很自然的就搞起了违法建设。自云区一位村民说：“以前我们一家5口人住在1993年建的1幢2层1OOm。的房屋里，现在儿子结婚有了小孩，房子不够住，才把房子拆了，重新建高一点，增加一些面积，解决一家人的居住问题。我们去报建却又不受理。我们完全是出于无奈才违法建房的。城中村改制农民转为居民后，用地、报建手续发生的变化主要表现在四个方面：1．政策上已不批准新的农民住宅建设用地。根据《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》(广州市人民政府令[2001]第5号)“城市规划区内停止审批非公寓式住宅建设用地”。而申请公寓式住宅建设用地，根据市委、市政府办公厅《关于“城中村”改制工作的若干意见》(穗办[2002]17号)“村委会撤销后，今后不再配给住宅留用地”，由于这138条城中村的村民改制后已不再是农民，因此，市规划局和市用地会不批准农民住宅建设用地。2．城中村的建设用地须按城市国有土地建设的审批程序操作，申请原已明确配给并已核定的集体经济发展用地十分困难。根据市委、市政府《关于加快村镇建设步伐，推进城市化进程的若干意见》(穗字[2000]7号)“村原有集体土地按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二章第二条的有关规定，一次性自动转为城市市区土地，性质为国家所有，其土地使用权归属原则上不变，并按历史用地办理国有土地使用登记手续，合法建筑核发国有土地的房地产证”和市