论不动产登记机构错误登记的赔偿责任

1论不动产登记机构错误登记的赔偿责任摘要:关于不动产登记机关登记错误的规定,《不动产暂行条例》和《物权法》只是做了原则性的规定，立法机关对这一问题没有做出明确的规定，使得实际操作过程中关于登记错误的处理出现很大的纷争。登记行为的性质应该为行政行为，所产生的责任是国家赔偿责任。我国所采取的审查形式为折衷形式，即不仅要形式审查，对权利人有重大影响的还要进行实质审查，对于登记机关赔偿责任的性质，为了更有利于保障受损害人，应当采取无过错责任原则。对登记错误的赔偿标准，一是要严格按照证据，二是依照损害的程度进行认定。造成的直接财产损失必须给予赔偿，间接财产损失则不予赔偿。最后结合我国不动产登记的发展现状，建立一套有我国特色的保险救济机制，不能再依赖财政对受损害人进行赔偿。关键字:不动产登记，登记错误，赔偿责任，赔偿机制《不动产登记暂行条例》经过不断的讨论﹑征集意见和修改，终于在今年3月1日正式开始实施。该暂行条例在不动产的登记程序、当事人的权利保护和法律责任等方面都作出比较详细、合理和完整的规定，然而在不动产登记过程中登记机构错误登记的赔偿责任这一方面，与原来《物权法》第二十一条的规定相比并没有作出进一步的完善，对于登记机构的性质、赔偿责任的性质、归责原则、赔偿的范围以及救济机制等问题并未明文规定，这种情况下必然导致在司法实践中出现很多用现有法律无法有理有据的解决的问题，诸如登记机构的赔偿责任应为国家赔偿责任，但是其违法性之认定却以侵害民事权利为认定依据等这样的问题应早日解决。在赔偿机制方面，国外的三种模式，即国家负担机制、利用者负担机制和保险机制，三种保障机制2各有优势，我国应当深入研究这三种模式，结合我国的社会实际情况，制定出符合我国实情的救济保障机制，使我国的不动产登记工作更加完善。一、登记行为概述不动产登记是依赖登记机关的公信力，在不动产的市场经济活动中对不动产的权利进行确认，当事人则是因为信赖不动产登记簿而从事交易行为。如果不动产登记机构在登记过程中发生错误就会使不动产的交易基础产生错误，这样会使不动产权利人和利害关系人的财产权利很有可能会被侵害，不动产权利人和利害关系人就会追究登记机关的责任问题。①要讨论登记机构登记错误的赔偿责任，首先就要明确界定登记错误的性质究竟是什么，其次要讨论登记机关的审查权限，《物权法》的第二章第二节主要是关于这两个问题的规定，在弄清楚这两个问题后，再定义登记错误的概念就变得简单了。（一）登记行为的性质关于登记行为的性质，目前主要的学说观点有两个:1.民事行为。民事行为是指认当事人的意思表示为基础作出的能够产生权利义务的行为。该观点认为登记是由不动产权利人基于自己的意思表示将不动产交由登记机关进行登记，登记是对物权的公示，并不是物权的创设行为。②因此登记行为是民事行为。从请求权角度考虑，不动产权利人享有登记请求权。将登记行为界定为民事行为，是最大程度的尊重私权利，使民事①李昊，常鹏翱，叶金强等：《不动产登记程序的制度建构》，北京大学出版社，2005年9月，第413页。3活动尽量减少行政权利的介入，营造一个更加自由的市场经济活动，使当事人能够依照自己的意愿从事市场经济活动，而不是再像计划经济那样，由政府控制公民的经济活动。再者，将登记行为界定为民事行为，是从不动产权利人角度对登记行为做的界定，登记仅仅是对物权的公示，并不会产生物权，而事实上物权始于不动产权利人向登记机关提出登记请求，登记请求权也属于请求权，而请求权属于在民法中讨论的范围，所以应将登记行为认定为民事行为。2.具体行政行为。该观点认为登记行为是属于行政行为范畴的行为，登记机关有权根据不动产权利人的申请或依据职权进行登记，并不是民事行为，因其具有职权性和强制性，是符合具体行政行为的行政行为，所以登记行为理所当然应该是具体行政行为。不管是遵从民事行为说，还是遵从具体行政行为说，对不动产登记行为的效力，都应当依据其法律性质的不同而区分认识，但现实生活中的做法却并不是这样的，实践操作过程中，行政管理机关将登记视为其职能范围内的职权，所以不动产登记由行政机关甚至可以是事业单位负责。例如有土地管理机关对土地的登记工作进行管理，房屋管理机关对房屋登记工作进行管理。这些做法从名称到内容无不充分体现着很浓烈的行政色彩，并没有体现一丝的民事行为性质，这也就说明了，为什么一发生登记错误的情况，权利受害者就会想到要选择行政诉讼来解决不动产登记错误案件，而不是考虑选择民事诉讼或仲裁。“那么从司法主流观点来讲，还是认为不动产登记行为究其性质而言，属于具体行政行为，所产生的责任是国家赔偿责任。”③②姚辉：《不动产登记机构赔偿责任》，载《法学》2009年第5期，第41页。③姚辉：《不动产登记机构赔偿责任》，载《法学》，2009年第5期，第43-44页。4（二）需要明确登记机构的审查权限审查分为实质审查和形式审查两种模式。形式审查是指登记机关仅从材料的全面性、合法性角度出发考虑申请材料的真实性，实质审查不仅从材料本身出发，还要通过实地调查等方法最大程度上保证材料的真实性。形式审查审查工作量小，审查效率高，行政机关对真实性把握相对较小。实质审查工作量大，审查效率低，对其真实性却有很大的把握。从《物权法》第十二条第一款中的规定来探究，我国采用了一种折衷模式，即对一些不易产生纠纷的材料只进行形式审查，而对容易产生纠纷的材料不仅要进行形式审查，还要进行实质审查，尽可能的减少登记错误的情况发生。采用折衷模式是符合我国国情的。一方面，我国人口基数大，相应的不动产的面积也大，而不动产登记机关的工作人员有限，如果采取实质审查方式，那将会使不动产登记人员忙的焦头烂额，也无法按时完成登记工作。另一方面，我国的不动产登记工作还不够完善，如果只进行形式审查，那么申请人若是提供虚假材料进行申请，那么登记人员将无法鉴定真假，最终造成登记错误。所以结合我国国情，我们采用折衷模式是符合我国发展需要的。（三）登记错误的概念近年来，因为不动产登记机关的错误登记而引起的行政赔偿案件与日俱增，由于登记机关造成登记错误或登记人员的不负责任等各种原因造成不动产权利人的财产受到损失，但是受损害的权利人想要主张自己的权利却遇到很多的困难，最主要的就是对于登记错误的含义没有一个明确的界定。通过对登记错误的性质和登记机关的审查权限的讨论，可以得出登记错误的性质属于具体行政行为，登记机关的审查方式应当采用折衷模式，即形5式审查与实质审查相结合。关于登记错误的含义，学界有三种观点：广义说，狭义说和折衷说。④1.广义说广义说认为，错误登记是指登记簿上所记载的事项与原始事实状态不符的现象。原因行为造成的登记错误属于登记机关的登记错误，所谓原因行为就是在物权的变动中能够使物权发生变化的行为，在不动产登记过程中登记机构的原因行为造成的登记错误，广义说认为就是登记错误。不动产登记完成后，物权发生变动造成的登记错误，广义说认为也是登记机构的登记错误，因为物权发生变化登记机构有义务及时进行更正物权的归属问题。登记机关失误造成的错误毋庸置疑肯定是登记错误，这一点三种学说都是认可的。2.狭义说该说认为，错误登记是指基于有效地登记原因而为的登记。该学说认为登记错误或者遗漏导致登记簿与其他证明文件有内容上的出入就是登记错误，但是登记错误不包括原因行为所致的错误。认为将原因行为导致的错误也归到登记错误，这就很大程度上加大了登记机关的责任，导致一发生错误就认为是登记错误，然后向登记机关追究责任，这显然是不公平，不合理的。3.折衷说折衷说涵盖了狭义说上所有错误登记情形，同时折衷说认为登记原因瑕疵所致的错误也包括在内，但是登记机关登记后因为原因行为所导致的的登记错误不包括在内。⑤结合我国国情，采用折衷说是更符合我国不动产登记机关登记错误的赔偿问题的，广义说对于登记错误含义的界定过于宽泛，将④钱燕娜：《不动产登记机关错误登记的赔偿责任的研究》，《法制与社会》2008年第2期（上），第37页。⑤范利平：《我国不动产登记的理论与实践》，知识版权出版社2012年版，第314页。6原因行为造成的登记错误包含在登记机关的登记错误内，这不合理的加重了登记机关的赔偿责任。狭义说将登记原因瑕疵所致的错误排除在外，这种做法是不合理的，登记机关应当对自己的过失造成的瑕疵登记承担赔偿责任。而折衷模式则全面准确的包含了所有正确的情形。对于登记错误的原因，《物权法》中规定了主要是两方面原因。1.当事人提供了虚假的申请材料，导致登记机关错误登记。2.由于登记机构或登记人员自身的原因。登记机关的过错包括以下几种情况：登记机构在登记过程中发现登记材料有瑕疵却没有实地调查导致错误；没有在规定时间完成登记；登记机构工作人员与他人合谋，造成交易当事人财产受损；符合登记却故意不予登记，使利害关系人的合法权利受到侵害；登记簿与权属证书的记载不一致，登记机构没有进行更正给他人造成损失；当事人的正当查询登记的请求被无根据的驳回。⑥二、赔偿责任的性质及其归责原则（一）性质不动产登记机构登记错误给真正不动产权利人的影响是很大的，目前在我国，房屋、土地等不动产对于大多数人来说，都是其用很多年的拼搏才换来的心血，或者是几代人传下来的财富，如果因为登记机关的登记错误而丧失，却又不能得到相应的赔偿，这对于他们是一个很不小的打击，对于公众的安全感也会降低，对于市场经济的稳定发展也是有很大影响的。要解决这个问题，就要清楚赔偿责任的性质以及归责原则。关于不动产登记机构登记错误赔偿责任的性质，目前的主流学说包括以下两种：1.民事责任说⑥白立新：《我国不动产登记机关及其责任问题研究》，东北师范大学2008年硕士学位论文，第21页。7如杨立新教授就认为这种损害赔偿责任应当属于民事责任，理由有三点：第一，损害赔偿责任的基本性质就是民事责任。只有在民事领域才有损害赔偿责任，在刑事领域称为刑事责任，行政领域称为行政责任，研究损害赔偿责任都是在民法中研究的，所以该种赔偿责任是民事责任。第二，当事人的民事权利被登记机关侵害，就应该用民法的救济途径对当事人进行救济，所以这属于民事赔偿责任问题。第三，《物权法》是民事法律，在民法中规定的损害赔偿责任当然是民事责任。⑦2.国家赔偿责任说梁慧星教授认为因登记机关的过错，使得不动产登记发生错误，当事人或者利害关系人因为登记机关的登记错误遭受损害的，登记机关应该依照《国家赔偿法》的相应规定承担赔偿责任。⑧因为登记错误是因登记机关的行为导致的，登记机关属于行政机关，因行政机关的过错导致当事人的权利受到损害的，依照现有的立法，是属于国家赔偿范围。不动产登记机构登记错误赔偿责任应该是国家赔偿责任。登记的主体一方是行政机关，行政机关在执行行政事务过程中，首先必须对因自己的过错所造成的财产损失向受损害人进行赔偿。假设行政机关对自己所造成的损害不进行赔偿，那么行政机关乃至国家的公信力又如何保障呢？不动产权利人因为登记机关的过错或者是其他人的过错导致登记机关错误登记而遭受了损失，行政机关理应赔偿，但是行政机关并不是营利机构，它的资金来源大多数靠的是国家财政的支持，所以行政机关向受损害人支付的损害赔偿金从其根源上看还是国家对受损害人进行的赔偿，而且受损害人一旦其不动产权⑦杨立新：《论不动产错误登记损害赔偿责任的性质》，《当代法学》2010年第2期，第4-5页。⑧梁慧星：《中国物权法草案建议稿：条文、说明、理由和参考法例》，社会科学文献出版社，2002年版，第179页。8利受到登记机关侵害后，受损害人立刻想到了提起行政诉讼，将登记机关列为被告告向法院，其目的就是想通过行政诉讼来获得国家赔偿，我国目前还没有建立起一套成体系的不动产登记错误赔偿保障机构，而且登记机关又没有能力自己进行独立赔偿，所以我国目前应该采用的是国家赔偿责任。采用国家赔偿责任，一方面可以使受损害人的权利能够最终得到保障，另一方面，国家承担了赔偿责任后，可以依据行政法的相关处罚规定，对造成登记错误的工作人员进行追究责任，一定程度上也是对登记人员的监督和管理。（二）归责原则归责原则主要包括过错责任原则和无过错责任原则两种。纵观世界各国，