论当代中国基层政府的治理能力

论当代中国基层政府的治理问题及对策刘慧敏政治与行政学院2014级7班201403540730摘要：在当下的世界和中国，国家治理问题都是最重要、最核心的问题之一。国家治理体系的能力建设是铸就现代化强大国家和实现民族复兴中国梦的必由之路。中共十八届三中全会同时使用了“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”三个概念，但在当下中国政治体制改革的语境下，“政府治理”或曰“政府再造”才是国家治理的核心问题和中心任务。地方乡镇政府作为国家政权体系的基础，其治理不仅关系着乡镇的稳定与发展，也会影响着整个和谐社会的建设进程。正所谓牵一发而动全身，乡镇政府治理作为我国国家社会治理的重要组成部分，治理水平的高低直接关系着我国整体治理能力能否提升。进入新世纪以来，中国广大乡镇普遍出现了诸多新的问题，如基层治理能力衰退，农民公共服务产品缺乏、群众利益矛盾突出、乡镇基础设施建设滞后等等，这一结果不仅影响到了乡镇社会的基本稳定，且一定程度危及到了中国现代化建设的顺利进行。问题产生的根本原因在于，传统乡镇治理模式不适应现代社会治理发展的内在要求，中国乡镇治理的模式转变早己势在必行。从“管控”向“治理”转变是地方乡镇政府管理模式改革的方向，需要进行深层次的政府改革，实现治理现代化。关键词：乡镇基层；治理问题；治理能力；现代化一、地方乡镇政府治理现代化的背景（一）国家治理能力：研究乡镇治理的一个框架“国家治理”与“国家治理能力”概念的重构自从20世纪90年代以来，现代社会建构社会秩序的基本方式是以宪法和法律为主要手段的“统治”范式，它严格地将法律秩序的建构建立在国家和社会二元分立的基础之上，国家作为“统治”的唯一主体对作为“客体”的社会予以规则化调整。但是，传统法治所遵从的这种单向度的统治范式在当今社会遭遇到了普遍的问题:在所谓的法治先进国家，国家越来越无法满足公民不断膨胀的物质需求与政治参与的要求，国家被财政困境拖垮、政府频繁更迭正在成为西方发达国家不断重演的政治现实;在广大“拉美化”国家，国家穷于应付选民需求的“民粹主义”取向不断遭到失败却难以走出恶性循环;在广大的亚非发展中国家:面对民主法治化的世界潮流，传统的专制或集权统治虽屡遭反对和批评，却很难迈出民主法治化的步伐，政治统治的现代化转型成为一个根本性难题。正是在这种意义上，“软弱无能的国家或失败国家”无论对发达国家还是发展中国家而言都是一个必须面对的普遍性问题。就此而言，当代世界各国面临的主要问题，从国家治理的角度而言，其根本原因都在于国家构建的失败或者不成功、不再成功。正是在此意义上，我们必须充分认识到公共权力的必要性———“集聚合法的权力并运用于特定目标，这是只有国家和国家集团才能做到的事情。这种权力既对于本国实行法治是不可或缺的，也是在国际上维护世界秩序所必须的。”因此，现代社会寻求有秩序生活的根本出路在于，“我们毫无选择地只能回身去寻找主权民族国家，并且试图再次理解如何让国家强大、有效。”①治理正是针对国家的软弱无力和国家构建失败的问题而提出的有针对性的策略。那么什么是国家治理呢？综合众多权威:“从重构国家治理体系的角度来看，国家治理能力意味着作为主要治理主体的国家改造自身体制、与社会组织和公民相结合共同建构自主性治理网络的能力，它本质上是一种治理主体自我重构的能力;而从国家治理体系能力输出的角度来看，国家治理能力表现为在体制和机制上获得重构的国家治理体系实施公共治理、达成治理目标的能力。”②中共十八届三中全会明确地将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为深化政治体制改革的中心任务。③国家治理体系的现代化，其核心要旨在于以现代治理理念重构公共权力，实现国家治的范式转换，中心内容则是行政体系的自我再造，直接目标则是提升政府的治理能力，打造民主、法治、高效的现代行政体系，为国家的“善治”创造条件。鉴于政府治理的中心地位，国家治理体系与治理能力的现代化必须以“政府再造”和政府治理能力质的提升为主要内容和基本目标。（二）我国乡镇基层治理体系的历史沿革治理理念提出前，人们通常釆用“统治”二字去限定与描述国家权力与社会公共事务的关系。治理理念提出后，人们再次面对这类问题时，才会更倾向于用“治理”二字去描述国家权力产生在社会公共事务上的行为。一致地，在我国“国家治理体系”理念的正式提出前，无论是对国家还是地方，甚至是基层，我们在谈及任一政治过程时都不会采用这一概念，通常使用“国家统治体系”、“国家权力机构体系”、“政府管理机构及体制”等概念。我们可以从“统治管理”到“治理”窥探出我国治理体系的深化变革。1.乡镇基层治理体系建设初期中华人民共和国的成立，标志着我国新民主主义革命的胜利。计划经济体制下的全能政府观念与传统政治文化的“大一统”观念有相通的地方，不少公务员受其影响，“官本位”、“官僚主义”观念严重，法治观念、服务观念淡薄，权力欲望强烈，缺乏责任意识和竞争意识，安于现状。管理的含义逐渐被约定俗成为一种“控制或指导他人的愿望”，在这种理念指导下的组织系统所强化的肯定是“等级、官僚、独裁与非正义、不平等与特权”，削弱的则是“自我实现、个人自由、伦理和道德的完善”，管理已经变成一种“僵化的、静止的、独裁的、胁迫性的官僚机构”，其“机能障碍”日益严重。此时的乡镇基层政权实行的管理也是单向的，带有强制色彩的。人民作为管理的对立面，只有服从，政府拥有绝对的权威，控制和规范公民的活动。从地方政策的制定，出台，执行，经济的管控，均有政府一手包办，村民只能在其管控的计划体制内活动，而不能过多的参与政治生活，自由地搞好发展，更无权对政府的所为提出质疑，实行监督。乡镇治理体系建设初期，制度规范想当混乱和不完善。2．改革开放后的乡镇治理国家政权对于乡村社会实行高度的控制，这种强控制严重束缚乡村经济的发展，乡村社会处于崩溃边缘。到了80年代，违背社会发展规律和乡村传统的人民公社终于因为负载着农民的一切而不堪重负，走向了终结。④从上世纪年代我国废除人民公社制度、实行村民自治制度开始，一直到世纪末这时期，都是属于“乡政村治”时期。自1988年，国务院机构改革，首次提出大力推进政府职能转变，政府由全能型政府逐渐放权，地方乡镇政府逐渐放宽对乡村发展的控制。村民自治，是我国在探索农村经济体制改革中产生和形成的基层民主形式，它的出现，标志这我国乡村治理“乡政村治”新阶段的开始。为解决公社制度的治理弊端、探索新的乡村治理模式，国家在年用宪法的形式，确立了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是农村基层社会实行村民自治的群众性组织。村民自治制度在全国得到了推广。中共十三大指出，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行》以法律的形式正式确立村民自治制度的合法性，全面的规定了村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构等一系列内容，村民自治制度的基本框架由此确定。此后，村民自治制度得到不断完善，民主选举也逐步在广大农村地区开展开来。1997年，党的十五大召开，报告中特别强调以进一步完善民主选举和村务公开制度为主要内容扩大基层民主。1998年，中共在《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》中，对完善四项民主制度做出了更具体的规定，并将四项民主制度用法律条文固定下来，大大促进了使农村基层民主化进程，有效的保障了农民的自治权和民主权。村民自治制度的实施，标志着“乡村村治”格局的逐步形成。3.目前的“小政府，大社会”随着我国加快改革步伐，国家一方面加快国家政权在乡村基层的建设，以便提取改革所需资源；另一方面实施分税制改革，将主要财政收入上收中央，造成了基层财政特别财政严重不足，农民负担日益加重，村庄关系日益紧张，乡村治理陷入焕散，乡村发展不但停滞不前，反而出现了衰落，形成了大家熟悉的“三农”问题。为了解决三农问题，国家推动税费改革，同时全面取消农业税。农村税费改革减轻了农民的部分缴税负担，使得农民与基层政府的一度紧张的对立情绪有所缓解。由此，国家开始大力推动基层政府的职能转变，建设服务型政府。在之后开始的新农村建设里，国家对乡村社会的整合，主要依赖于乡镇政府为乡村提供公共服务。这样，就开始了了由“汲取式整合”向“供给式整合”的转变。⑤党政分开，政府机构精简高效，高效独立负责政府职责内事物；社会高度自治，社会管理权力下放，逐步建立、培育各种社会组织，充分发挥他们在社会生活中的作用。二、乡镇基层治理过程中存在的问题（一）乡镇基层治理体制存在问题1.乡镇基层人员结构设置存在的问题，人事机构臃肿，效率低下乡镇内设机构不合理，乡镇政府距离中央政权中心远，中央的权力约束有一定局限。官员录用存在任人唯亲，裙带关系的现象，机关内部因人设岗，人事结构臃肿。致使乡镇政府不仅运转经费庞大，严重超出预算，而且效率低下，人浮于事，成为乡镇一级政府的症结所在。这就造成“日益追求经济效益最大化的农民对乡镇政府现状的严重不满，民间、学界要求改革乡镇政府的呼声越来越高。”⑥随着新型城镇化的推进，农村、农业、农民等都发生了巨大的变化，乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，各种矛盾也随之凸显出来，现行的乡镇运行机构不能发挥高效能，以高效率很好地服务农村农业农民的发展需要，因此实施农村基层社会治理体制改革创新，势在必行。2.乡镇政府职能转变滞后，服务作用难以发挥“全能政府”的模式并未得到根本性转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇存在被迫玩“数字游戏”、“造假”的“潜规则”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济社会发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织人力物力财力资源的能力，工作自主性差，为民服务意识淡薄。农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。（二）乡镇政府治理能力的不足1.地方政府的治理理念尚未形成受到很大传统思想影响严重，再加之，中国长时间在计划经济体制下，我国地方政府治理没有真正树立起治理与善治理念的目标性，造成治理缺失。长期通过自上而下的命令执行管理，缺少具有活力和民主性对社会长期习惯于以自己为中心管理，统一管理，单一方式模式，形成了唯一的命令性，缺乏服务公众与社会的意识，造成了执行管理上出现了偏差的协商对话机制，经常是迎合上级的意志，而不善于对社会需求的收集。造成了地方的公信力下降，经济发展缓慢，阻碍了正确的治理理论与体制有效进行。尤其是近些年，地方政府为了突出政绩，加快投资引商，加快经济建设，追求经济高增长，从而忽视了社会服务和社会事业建设。2.地方政策执行能力不强地方政府在制定中央或上级政策时，需要照顾上下的利益，不仅要维护中央或上级的权威，而且还要结合地方利益需求。我国地方政府作为地方区域决策的主体，许多地方政府在进行决策机制时候，没有进行科学的规划，缺乏一种以科学的方式方法作参考，只是靠主观意识和主观经验进行政策制定和执行，导致在政策上的结果存在明显欠缺与不足。执行政策能力不足的具体表现在中央政府在制定社会政策时候，地方政府很难得到全面而有效的贯彻落实，经常导致“上有政策，下有对策”等现象产生，政策的制定和执行率不高，遭成政策到地方执行不下去，严重影响了中央政府的权威，削弱了中央政府在为国家发展进行国家宏观调控的能力，并且导致政策执行能力的弱化。也使百姓形成对政府的不信任，中央的各种福利政策出台，却不能有效的落实在百姓身上，致使百姓与地方政府的关系恶化，甚至利益及立场的对立。3．地方政府提供公共服务的能力不足我国地方政府是为人民服务的政府,是人民利益的代表者和捍卫者，其宗旨是为人民服务,所以政府的