论我国互联网金融监管的法律路径

论我国互联网金融监管的法律路径作者：天天论文网日期：2016-1-218:59:46点击：1［摘要］互联网金融创新了金融服务模式，也带来发展过程中的风险，法律监管及其路径选择问题尤为重要。当前我国互联网金融存在监管空白、不到位和法律监管制度供给不足等问题。借鉴金融危机之后主要发达国家的监管理念与方法，可以提出互联网金融监管的法律路径，即以目标监管模式为最终监管模式，中期的功能监管、协调监管、金融消费者保护三位一体和现阶段的法律法规的修订与完善。有效的金融监管法律路径，有助于规范和促进互联网金融发展，形成我国金融行业合理竞争和良性发展的秩序。［关键词］互联网金融；监管；法律路径一、互联网金融发展的背景随着互联网技术的兴起与迅猛发展，特别是以用户为主的Ｗｅｂ２．０革命的兴起，以及伴随着云计算、社交网络、移动支付、大数据、搜索引擎等发展，互联网技术与思维开启了人类一个全新的时代。互联网以其特有的去中心化、扁平化、自组织的特质，通过激发个人的潜能创造价值并通过网络聚合成群体智慧。尤其是在经济的核心即金融领域，引发了生产要素与互联网技术重新组合和建构，形成了全新的金融业务形态———互联网金融。通过互联网平台创新金融业务形态，体现资金融通、支付与信息中介服务的金融本质，形成有别于传统金融的一种新兴金融业态。当前，互联网金融业务模式主要有Ｐ２Ｐ（ＰｅｅｒｔｏＰｅｅｒＬｅｎｄｉｎｇ）①、众筹融资（Ｃｒｏｗｄｆｕｎｄｉｎｇ）②、网络贷款、金融网络销售、第三方支付、虚拟货币①及其他配套服务业务等，而且并不局限于此，随着金融创新动态继续延展范畴。互联网金融秉承互联网精神与思维，融合互联网新技术和金融功能，根植于金融市场之中，创新了金融的服务模式，有利于破除金融抑制，提高了资源配置效率，实现金融的普惠性和民主性。根据中国电子商务研究中心（１００ＥＣ．ＣＮ）监测数据显示，２０１４年全球众筹交易规模预计达到６１４．５亿元，而到２０１６年，全球众筹融资规模将有望接近２０００亿元②。二、我国互联网金融发展存在的问题及监管的必要性互联网金融根植于金融市场之中，创新了金融的服务模式，有利于破除金融抑制，提高了资源配置效率，实现金融的普惠性和民主性。但是，一方面，互联网金融作为网络时代下人类的一种金融创新，必然带有人性的恶与人定规则的缺漏，不可避免地具有一定的风险。另一方面，互联网金融仍然体现金融的本质，依然存在着市场风险、法律风险、模式创新风险等方面的问题。对互联网金融而言，尤为重要的、迫在眉睫的是需要通过监管法律制度的制定、完善解决其持续创新与规范发展的问题。金融的创新并非一种无拘无束的创新观，而必须是法律自由下的一种创新观，且只有搁置于法律自由框架下，此种金融创新才具有法律与社会的意义③。反观我国互联网金融发展，不难看到存在的问题。例如，引领我国互联网金融行业发展的Ｐ２Ｐ，截至２０１４年末，风险暴露的平台数量已达到３６７家：其中２０１４年新出现问题的平台达２７５家，是２０１３年的３．６倍。仅２０１４年１０月，涉案金额７０００余万元的四川铂利亚、牵涉金额２．８亿元的浙江传奇投资等２０余家Ｐ２Ｐ平台，纷纷陷入关停甚至“跑路”的危机，被称为行业发展史上的“黑色１０月”④。究其原因，无非是Ｐ２Ｐ平台如何合法规范地经营和保护金融消费者的问题，而不是脱离信息中介平台，而演变为信用平台。其根源正是缺少监管机构针对Ｐ２Ｐ监管的规则。根据艾瑞咨询统计，２０１４年中国权益众筹市场融资总规模达到４．４亿元。但是，我国股权众筹面临现行的着“非法集资”和在募集过程中面对不特定对象不能超过２００人的《证券法》限制。因此，国内众筹在规避这一法律风险时，采取不以现金回馈投资者，而是将投资行为演变为团购、预购行为。同时，一些股权制众筹平台采取成立有限合伙企业的方式（由众筹出资者成立有限合伙企业，再由合伙企业对众筹项目发起者进行投资），但仍然难以摆脱《证券法》规定的“变相公开”之嫌。⑤虽然中国证券业协会在２０１４年１２月发布了《私募股权众筹融资管理办法（试行）（征求意见稿）》，但对股权投资者的高门槛要求和仅从私募方面作出的过窄的规定引起了广泛争议。此外，对２０１４年３月１３日，中国人民银行支付结算司发布《关于暂停支付宝公司线下条码（二维码）支付等业务意见的函》，叫停支付宝、腾讯的虚拟信用卡产品、条码（二维码）支付等面对面支付服务。下一步如何监管第三方支付的创新发展，也是亟待解决的问题。总体上看，我国互联网金融发展在监管方面主要存在如下问题：首先，监管理念落后，监管未能及时跟上互联网金融发展的需要。其次，现行的监管模式和制度，不仅不能满足传统金融业的发展需要，更不能适应互联网金融发展和监管的需求。互联网金融的创新与金融脱媒的加快，使得我国金融业混业经营趋势进一步深化。现行的监管模式与制度，已经无法满足互联网金融发展的需要。最后，法律法规不健全，亟待修订我国法律法规，适应互联网金融的发展。因而，对互联网金融存在的问题，需要通过法律制度层面的建设与完善，把Ｐ２Ｐ、股权众筹等新型业务形态在内的互联网金融纳入到我国法治金融的轨道，进而能使得互联网金融在有序化、规范化、法治化的道路上取得长足发展。安全与效率是金融市场上相生相克、无法避免的矛盾，金融法需要在安全与效率两个价值之间寻求共生与平衡，创设一种正义、安全、有序的金融法治社会秩序。加强监管是基于对市场失灵的假设而通过金融法强化对金融市场的干预①。因此，创新与效益必须是安全下的创新与效益。从这个角度来看，尽管金融法律监管是一种压抑了金融效益与增加了社会控制成本的恶，但是这种恶也是一种“以驯服金融风险，保证国家安全，并确保了人们对自己的经济行为有合理预期”的善意之恶，是人类社会越来越依赖于金融体系的时代下必须存在的克服人类理性缺陷的不可或缺之恶②。例如，美国针对互联网金融中的众筹通过制定诸如《促进创企业融资法案》（ＪｕｍｐｓｔａｒｔＯｕｒＢｕｓｉｎｅｓｓＳｔａｒｔｕｐｓＡｃｔ，即ＪＯＢＳ法案）、并通过监管机构ＳＥＣ出台相应的实施细则规范众筹的发展。英国金融行为监管局ＦＣＡ在２０１４年３月６日，正式发布了《ＰＳ１４／４—ＦＣＡ对互联网众筹和基于其他方式发行非随时可变现证券的监管规则》（ＰＳ１４／４—ＴｈｅＦｒｅｇｕｌａｔｏｒｙａｐｐｒｏａｃｈｔｏｃｒｏｗｄｆｕｎｄｉｎｇｏｖｅｒｔｈｅｉｎｔｕｒｉｔｉｅｓｂｙｏｔｈｅｒｍｅｄｉａ），并于２０１４年４月１日开始正式实施。金融法需要及时回应金融市场的新变化，包括科技进步所带来的市场结构和交易方式的变化③。２０１４年我国政府工作报告指出：“促进互联网金融健康发展，完善互联网监管协调机制，密切监测跨境资本流动，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。”２０１５年７月１８日，中国人民银行等十部委出台了纲领性的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，着手对互联网金融进行规范监管；２０１５年１１月３日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要规范发展互联网金融。在推行我国金融法治的逻辑下，法律是实施金融监管的基础，对监管者和被监管者具有双向约束作用，也是一个国家监管体系框架稳定运行的前提条件④。因此，我国互联网金融监管的必要性基于以下考量：第一，互联网金融虽然具有降低信息不对称和交易成本的优势，但是并未达到理想的市场有效状态。因而还存在着市场的个体非理性行为、集体非理性行为、道德风险等，客观需要对互联网金融加强监管；第二，互联网金融存在着“长尾”风险⑤。因为互联网金融服务了大量的未被传统金融所覆盖的人群，因而会出现不同于传统金融的风险特征，即互联网金融一旦出现风险，对社会的负外部性很大；容易出现金融消费者的非理性、被误导、欺诈等保护问题；第三，互联网金融创新所带来的技术风险，都会造成互联网金融的安全风险、合规风险等问题。总之，金融监管是一种既能补救市场失灵，又能维护金融体系稳健有效运行，进而能提高金融资源配置效率，还能使公共利益不受侵害的合理制度安排。金融法需要及时构建新型金融市场的法律制度体系，填补法律漏洞，为整个金融市场提供有效的制度供给，将发育并不完全的市场以及非正规金融纳入到法律规制的框架内，以确保金融市场的__全面有序发展①。鉴于我国互联网金融存在的问题及其创新等特点，结合国际金融危机之后的监管理念和方法，通过金融监管法律制度的路径，下述将从不同的阶段对我国互联网金融实行目标监管模式，强化功能监管、协调监管和金融消费者保护三位一体，修订和完善我国相关的法律等三个方面进行阐述。三、我国对互联网金融监管适宜实行目标监管模式目标监管模式是英国经济学家泰勒（ＭｉｃｈａｅｌＴａｙｌｏｒ）在１９９５年提出来的理论，也被称为双峰理论。泰勒认为金融监管的目标应该是两个：一类监管机构通过审慎监管，维护金融体系的安全和稳健，防范系统性风险；另一类的监管机构实施行为监管，纠正投机、欺诈和不公平交易行为，保护金融消费者的利益②。因此，目标监管模式的内涵包括了两类机构和两个目标。两类机构是指，通过审慎监管维护整个金融体系稳定的机构和通过行为监管保护消费者权益的机构；两个目标，即金融稳定和消费者保护。从长远来看，两者目标是相互一致的。目标监管相对于其他监管模式，其优点主要体现在以下方面：其一，缓和两大监管目标———维护金融系统安全稳健和消费者保护的内在矛盾；其二，监管机构各司其职，不存在功能重叠；其三，行为监管机构可以给予消费者特别是零售消费者充分的保护，同时确保信息透明度和市场操守③。笔者主张对我国互联网金融监管实行目标监管模式，是基于微观和宏观两方面因素的考量。从互联网金融发展的微观层面上来说，基于以下方面原因：其一，目标监管模式契合我国互联网金融发展的内在规律。由于互联网金融的创新及发展，互联网金融将场内和场外市场交易打通，线下的“一对一”模式通过互联网平台变成了公开模式，私募与公募、场内与场外、金融机构与非金融机构乃至批发市场与零售市场的概念变得越来越模糊。互联网金融的发展充分体现了大融合、大混业、大金融的趋势④。我国互联网金融的创新、发展、不断打破行业界限的混业趋势，而且随着其自身的创新风险、技术风险、长尾风险、金融系统风险等问题的涌现，并对监管提出了新的更高需求。而我国央行等十部门出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，监管模式依然是传统的分业监管模式。传统的分业监管模式已经无法解决互联网金融混业经营的问题：造成无人监管或者监管过度、监管的标准不一致、监管协调成本高，更难以有效地防范互联网金融所带来的系统性风险问题。对功能监管而言，依然存在着不能有效地防范系统性风险的问题。而目标监管模式的优点恰好能解决这方面的问题，更能契合互联网金融发展内在的需要。其二，目标监管模式的国际前沿实践，证明了其对互联网金融监管的有效性。金融危机之后，监管理念的发展与变化，国际上实行在目标监管模式下对互联网金融监管。２００８年金融危机之后，世界各国纷纷对金融监管理念和监管法律制度进行了反思、修正。金融危机必定会反弹性地激发立法创新，这是金融监管法律制度发展中的一条铁规律⑤。英国制定并颁布了《２０１２年金融服务法》（ＦｉｎａｎｃｉａｌＳｅｒｖｉｃｅｓＡｃｔ２０１２），废除了金融服务局（ＦＳＡ）统领下的单一监管体制，代之以“准双峰”模式。具体来说，在英格兰银行之下新设金融政策委员会（ＦｉｎａｎｃｉａｌＰｏｌｉｃｙＣｏｍｍｉｔｔｅｅ，ＦＰＣ），作为宏观审慎监管机构，负责监控和应对系统风险；新设审慎监管机构ＰＲＡ（ＰｒｕｄｅｎｔｉａｌＲｅｇｕｌａｔｉｏｎＡｕｔｈｏｒｉｔｙ），作为英格兰银行的子公司，负责对各类金融机构进行审慎监管；将剥离审慎监管职能后__的ＦＳＡ更名为ＦＣＡ（ＦｉｎａｎｃｉａｌＣｏｎｄｕｃｔＡｕｔｈｏｒｉｔｙ），负责监管各类金融机构的业务行为，促进金融市场竞争，并保护消费者。换言之，ＦＳＡ的审慎监管职能和行为监管职能将分别由ＰＲＡ和ＦＣＡ承继，而后两者在与宏观审慎监管有关的方面都将接受金融政策委员会的指导①。针对英国的互联网金融的发展，ＦＣＡ在２０１４年３月６日，正式发布了《ＰＳ１４／４