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1道路旅客运输及客运站管理规定解读第一章总则第一条为规范道路旅客运输及道路旅客运输站经营活动，维护道路旅客运输市场秩序，保障道路旅客运输安全，保护旅客和经营者的合法权益，依据《中华人民共和国道路运输条例》及有关法律、行政法规的规定，制定本规定。[解读]本条是关于制定本规定的目的和依据的规定。制定《道路旅客运输及客运站管理规定》的主要目的：一是规范道路旅客运输及客运站的经营活动；二是维护道路旅客运输市场秩序；三是保障道路旅客运输安全；四是保护旅客和经营者的合法权益。为此，根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国道路运输条例》等法律、法规的规定，《道路旅客运输及客运站管理规定》细化了进入道路旅客运输及客运站市场的经营许可制度，设定了客运车辆管理、客运经营管理及客运站经营管理的各项制度，进一步明确了监督检查及法律责任的多项规定。制定《道路旅客运输及客运站管理规定》的主要依据是《中华人民共和国道路运输条例》。《中华人民共和国道路运输条例》是国务院规范道路运输行业的行政法规，是当前道路运输领域的法律层次最高的规定，因此制定任何有关道路运输的规定都不能违背《中华人民共和国道路运输条例》的有关条款。所以，《道路旅客运输及客运站管理规定》作为《中华人民共和国道路运输条例》的配套规章，设定的基本制度及立法精神，主要依据《中华人民共和国道路运输条例》，将《中华人民共和国道路运输条例》总则、第二章第一节和第三节、2第五章、第六章、第七章的有关规定具体化，作出了更为明确和具体的规定。本条归纳的“规范、维护、保障、保护”八个字，也是对道路客运行业发展目标、工作原则、发展方向的描述。道路客运行业管理的工作就是为了规范道路客运和客运站的经营活动，维护道路客运市场的秩序，保障道路客运安全，保护旅客及经营者的合法权益。第二条从事道路旅客运输(以下简称道路客运)经营以及道路旅客运输站(以下简称客运站)经营的，应当遵守本规定。[解读]本条是关于调整范围的规定。本条是《道路旅客运输及客运站管理规定》对调整范围的原则界定，其范围是道路旅客运输经营和道路旅客运输站经营两大部分。《道路旅客运输及客运站管理规定》对调整范围的界定一共涉及到三条，即第二条、第三条、第九十七条。第二条是原则界定，第三条是细化，第九十七条是排外条款，即根据有关法规的规定，将本属于道路客运范畴的出租汽车客运、城市公共汽车客运管理另行规定。第三条本规定所称道路客运经营，是指用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车(加班车)客运、包车客运、旅游客运。(一)班车客运是指营运客车在城乡道路上按照固定的线路、时间、站点、班次运行的一种客运方式，包括直达班车客运和普通班车客运。加班车客运是班车客运的一种补充形式，在客运班车不能满足需要或者无法正常运营时，临时增加或者调配客车按客运班车的线路、站点运行的方式。(二)包车客运是指以运送团体旅客为目的，将客车包租给用户安排使用，提3供驾驶劳务，按照约定的起始地、目的地和路线行驶，按行驶里程或者包用时间计费并统一支付费用的一种客运方式。(三)旅游客运是指以运送旅游观光的旅客为目的，在旅游景区内运营或者其线路至少有一端在旅游景区(点)的一种客运方式。本规定所称客运站经营，是指以站场设施为依托，为道路客运经营者和旅客提供有关运输服务的经营活动。[解读]本条是对调整范围具体细化的规定。本条是对道路客运经营的一个明确的定义。道路客运是指用客车运送旅客，为社会公众提供服务，具有商业性质的道路客运活动。这里还包含着两个信息点和层次：第一个信息点和层次是指用客车，这就是对交通部门管理范围的重大界定。道路客运管理是针对使用汽车中的客车从事营业性客运经营活动的管理，而没有包括对三轮车、摩托车和非机动车的客运管理。在这个问题上，以前我们认识不太一致，而确实在实际工作中，有很多运管机构也管理着三轮车、摩托车和非机动车的客运。对于这类客运，为什么没有纳入管理范畴，主要是当前缺乏必要的法律依据。至于说这类客运由哪个部门去管，在当前没有法律、法规规定的条件下，由地方政府去决定。第二个信息点和层次是指道路客运具有商业性、盈利性，即发生直接或间接的运输费用结算，或者为企业的其他经营活动提供客运服务。因此，客车运输是不是商业性、盈利性的,是确定是否应该由交通部门予以调整的重要依据。关于班车客运的定义有几层意思。第一层意思是班车客运的营运客车是在城市之间、城市与乡村之间的道路上按照固定的线路、时间、站点、班次运行的一种客运方式，包括直达班车客运和普通班车客运。由此可见，客运班车与公交车4的区别也在这里体现出来，班车客运是主要在城市之间、城市与乡村之间的道路上运行，当然也有部分在城市道路运行，但公交车则是完全在城市市区内运营。第二层意思是班车客运与包车客运的不同点在于它是按照固定的线路、时间、站点、班次这四个要素运行的、缺一不可的，只有具备这四个要素才是班车客运。第三层意思是这次规定对班车客运的分类较以前大大简化了。原来班车客运分类很复杂，有城乡班车、普通班车、直达班车等等，这次分类简化后改成了直达班车客运和普通班车客运两种。直达班车客运是中途不补充客源的点到点的运输，普通班车客运是中途可以补充客源的运输。本条关于加班车客运特别点明它是班车客运的一种补充形式：它的前提是在正班车不能满足需要或者无法正常运营的时候采取的一种临时性措施。所以班车客运需要具备的四个要素，加班车的发车时间和开行班次两个要素是属于不确定因素，应该排除掉；但加班车的线路和站点必须与正班车两个要素相一致。关于包车客运的定义。包车客运最核心的要素是以运送团体旅客为目的，在包车上乘坐的旅客应该是用一张客票或者说是团体客票，旅客是一个团体，是以团体名义包用客车的；或者是由一个组织者，比如说旅行社或者是某一个工厂，也可以是由一些人自发联系在一起集体包用客车。所以，包车客运的首要条件是团体旅客。包车客运有几个特点：一是它与汽车租赁的主要区别是包车客运向客户提供驾驶劳务，汽车租赁是不提供驾驶服务的，但具共同点都是车辆包租使用；二是包车客运要按用户的安排使用，按照约定的起始地、目的地和线路行驶，按行驶里程和包用时间计费，并统一支付费用，这是与班车客运的最大区别。关于旅游客运的定义。旅游客运最核心的要素，一是运送的对象是以旅游观光为目的的旅客；二是运营线路必须是在旅游景区(点)内或者至少有一端是在旅5游景区(点)内。旅游客运作为道路客运的一部分，本规定将其管理方式与班车、包车客运进行了合并。我们把旅游客运分成两类。一类是非定线旅游客运，即旅游包车，原来发省际旅游或者省内旅游标志牌的车辆按照包车客运的管理方式来进行管理，以后改发包车客运标志牌；另一类是定线旅游客运，包括季节性的定线旅游客运，以后按照班车客运的管理方式进行管理。但不论管理方式如何，旅游客运都纳入了我们的管理范畴。关于客运站经营的定义。客运站经营的定义比较简单，其要素有两个。第一个要素是以站场设施为依托，作为客运站经营必须有站房设施或停车场地。另一个要素是客运站的功能必须是为客运经营者和旅客提供有关运输服务的经营活动，具备有偿运输组织功能。如果说一个客运站丧失了这种功能，改作了他用，就失去了客运站经营的作用。第四条道路客运和客运站管理应坚持以人为本、安全第一的宗旨，遵循公平、公正、公开、便民的原则，打破地区封锁和垄断，促进道路运输市场的统一、开放、竞争、有序，满足广大人民群众的出行需求。道路客运及客运站经营者应当依法经营，诚实信用，公平竞争，优质服务。[解读]本条是关于道路客运及客运站管理中应当遵循的基本原则以及从事道路客运及客运站经营活动的经营者应当遵循的基本要求的规定。这一条的规定是分别对道路客运管理和道路客运经营提出了最基本的和原则性的要求。对道路客运和客运站管理要坚持以人为本、安全第一，高度关注人的生命、健康，保护人的合法权益，为人们出行提供最大便利，满足人的正当需求，这是我们工作的出发点和立足点，是我们道路客运工作最基础的要求。公平、公正是要求管理工作做到公平正直、没有偏私。公开、便民是要求在管理工作中6信息公开、程序简化，最大程度方便旅客、方便经营者。打破地区封锁和垄断，建立全国统一、开放、竞争、有序的道路运输市场，是我们管理工作的目标。满足广大人民群众的出行需求，是我们所有工作的最终目的。对道路客运和客运站经营者的基本要求有四句话。一是要依法经营。所谓依法经营，首先要求经营者主体资格应当取得合法许可，其次是按照法律、法规、规章和规范进行经营活动。二是要诚实信用。所谓诚实信用，就是要求对旅客保持善意，诚实、恪守信用，反对任何欺诈行为。三是要公平竞争。所谓公平竞争，就是要依照同一规则行事，通过提高自己的服务水平和管理水平等正当手段进行竞争，不使用暴力、强制和其他不符合法律、法规、规章的手段限制、干扰和影响其他经营者，不利用自己的优势和不正当手段排挤其他经营者。四是要优质服务。所谓优质服务，就是为社会提供高质量的运输服务，满足广大旅客日益提高、不断变化的运输需求，促进社会进步。第五条国家实行道路客运企业等级评定制度和质量信誉考核制度，鼓励道路客运经营者实行规模化、集约化、公司化经营，禁止挂靠经营。[解读]本条是国家倡导道路客运企业发展方向的规定。目前，对道路客运企业实施了两项制度，一项是企业资质等级评定，另一项是质量信誉考核。关于企业资质等级评定，本规定中已改为企业等级评定。企业等级评定是企业资质等级评定工作的延续。交通部推行道路客运企业资质等级评定以来，一共评出了客运资质企业4927家，其中一级资质企业13家，二级资质企业374家。几年来，全国客运企业资质评定工作在推动道路运输行业结构调整方面取得了很好的效果，表现如下。一是市场集中度明显提高。根据2000年与2003年的数据对比，全国客运经营业户(含个体经营业户，不含出租汽车客运业7户)已由22.6万户下降到14.17万户，下降了37.3％，客运企业由9488个下降到4972家，下降了48.1％。二是中高级客车大幅度增长。全国高级客车由28602辆增加到59401辆，增长了107.7％。三是客运企业资质等级划分后，为各省开展客运班线服务质量招投标奠定了基础，提供了条件。但是客运企业资质等级评定中也不否认存在一些问题，比较突出的，一是企业通过假联合和挂靠车辆以骗取资质等级；二是一些地方交通主管部门或运管机构强制客运业户加入企业，企业借机高收费，引发了一些社会矛盾。为继续深化道路运输行业结构调整，今后将继续实施道路客运企业等级评定，这是引导企业规模化发展的重要措施，但鉴于道路旅客运输企业资质等级评定的行政许可项目已经取消，今后评定工作将由道路运输协会办理，企业等级评定标准也已发布，但企业等级不再作为运管机构审批客运班线的许可条件之一。今后运管机构要通过加强企业质量信誉考核来强化市场监管，企业质量信誉考核的相关制度也即可颁布实施。鼓励道路客运经营者实施规模化、集约化、公司化经营，这一规定也是引导企业发展的方向。目前，全国道路客运经营业户依然存在多、小、散、弱的局面，缺乏主导行业发展的大中型企业。国家鼓励道路客运经营者实行规模化经营，是鼓励经营者在经营规模上“做大”；鼓励经营者实行集约化经营，是鼓励经营者在经营业务上“做强”；鼓励经营者实行公司化经营，是鼓励经营者在经营方式上“做实”。关于禁止挂靠经营。挂靠经营是指企业或个人将自己出资购买的车辆，以其他企业的名义经营，或直接对其他企业中的特定车辆投资并直接从该辆客车的利润中获取利益的行为。这是我们道路客运行业存在多年的突出问题，在很大程度8上也是导致我们行业安全事故频发、运输市场混乱、服务水平低下、稳定事件多发的主要因素，并且挂靠经营的责任主体不明、责权关系不清，不符合有关法律、法规的精神，因此，本规定提出禁止挂靠经营。但是，我们也要看到，挂靠经营作为一种市场经营方式，在其他发达国家的道路运输市场也是存在的。只不过在我国当前的道路运输市场环境和人员素质、法律手段等条件下，难以保证挂靠经营者能够依法规范经