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1/8环境损害赔偿的实践难题与制度供给——以江苏泰州环境公益诉讼案为例【案件来源】江苏省高级人民法院【案件点评人】徐本鑫【案件类型】探索类【案件名称】泰州市环保联合会诉六家公司环境损害赔偿案【主要污染类型】水污染【主要污染行为】向水体排放工业生产过程中产生的废酸【所属行业】化工产品生产企业【关键词】生态修复；损害赔偿；公益诉讼；环境基准；环境损害评估【案件概要】被告常隆公司等六家公司将企业生产过程中产生的废酸等交给其他主体排进泰兴市如泰运河、高港区古马干河，导致水体严重污染，需要进行环境修复。对此，泰州市环保联合会提起民事公益诉讼请求赔偿损失。2014年9月，江苏省泰州市中级人民法院一审判决被告赔偿环境修复费用共计约1.6亿元，用于泰兴地区的环境修复，并给付鉴定评估费用10万元。其中四家公司不服一审判决，向江苏省高院提起上诉。2014年12月，江苏省高院对此案做出终审判决，除了判决履行方式和履行期限外，基本维持了一审判决。【案件启示】生态损害赔偿不同于一般意义上的因环境污染造成的人身或财产损害的经济赔偿，它更强调对环境生态价值的损害赔偿，是对环境公益的保护。但是我国环境损害赔偿正面临着“环境损害难认定、损害结果难计量、损害赔偿难兑现”等实践难题。环境基准不健全、损害评估不规范、赔偿机制不完善等制度缺陷是产生这些难题的制度原因。环境法制建设应当：健全环境基准制度，明确生态损害认定的法律依据；完善生态损害评估制度,科学计量生态环境的损害程度；创新生态损害赔偿方式,完善生态损害赔偿的保障机制。2/8随着经济社会的发展，环境损害逐渐成为亟待解决的社会问题。2014年，全国共发生突发环境事件471起。这些环境事件对生态环境造成不同程度的损害。2014年新修订颁布的《环境保护法》明确规定了环境公益诉讼制度，为环境损害赔偿提供了基本的法律依据和制度保障，但实践中环境损害赔偿仍面临着诸多的实践难题，需要充分有效的制度供给。【案情简介】2012年1月至2013年2月间，常隆公司等六家公司违反国家环境保护法和危险废物管理规定，将企业生产过程中产生的废酸等危险废物总计25934.795吨，以支付每吨20-100元不等的价格，交给无危险废物处理资质的主体排进泰兴市如泰运河、高港区古马干河，导致水体严重污染，造成环境重大损害，需要进行环境修复。对此案件，泰州市环保联合会对常隆公司等六家公司提起民事公益诉讼请求赔偿损失。2014年9月，江苏省泰州市中级人民法院一审判决六家公司赔偿环境修复费用共计约1.6亿元，用于泰兴地区的环境修复，并给付泰州市环保联合会已支付的鉴定评估费用10万元。其中四家公司不服一审判决，向江苏省高院提起上诉。2014年12月，江苏省高院对此案做出终审判决：维持判决六家公司赔付环境修复费用约1.6亿元和给付鉴定评估费用10万元；对一审确定的判决履行方式和履行期限予以改判。如果当事人提出申请，且能够在判决生效之日起30日内提供有效担保的，生态修复费的40%可以延期至判决生效之日起一年内支付；且在判决生效之日起一年内，如常隆公司等能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，一年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可以凭环保行政主管部门出具的企业环境守法情况证明、项目竣工环保验收意见和具有法定资质的中介机构出具的技术改造投入资金审计报告，向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。此案被媒体称为“污染后的天价诉讼”，并标志着我国的环境损害赔偿由重经济赔偿轻生态恢复变为赔偿与恢复并重[1]。但是，本案暴露出的环境损害赔偿的实践难题值得认真思考和深入研究。【实践难题与原因分析】对于环境损害赔偿问题，学界已有研究，且较多的集中在原告主体资格、因果关系认定等问题上。本案在二审庭审中，法院将争议焦点归纳为以下三个方面：（1）泰州市环保联合会是否具备提起环境民事公益诉讼的原告资格?（2）上诉人和原审被告处分涉案副产酸的行为和环境损害结果之间是否存在因果关系?（3）损害结果如何认定?包括是否存在着需要修3/8复的环境损害?一审对修复费用的计算方法是否适当?可见，环境损害赔偿还面临着如下实践难题。环境损害认定依据不足，环境损害难认定“环境损害”指环境要素因产业活动或其他人为活动而受到污染或破坏，致使生态环境受到难以恢复或不可逆转的损害。由于环境本身具有整体性和动态性，造成环境损害的原因多样以及因果关系复杂，这些都使得环境损害的认定存在很大的困难。本案中，“环境污染危害结果是否存在”一直是主要争议焦点之一。庭审中，六家公司一直辩称：“由于长江的流量、流速、自净能力，倾倒行为造成的损害属于期间损害，如泰运河、古马干河水质已经恢复，无需再通过人工干预措施进行修复，泰州市环保联合会根据虚拟治理成本计算损失没有事实依据。”而且，常隆公司等以合法的民事买卖合同进行抗辩坚持认为处理废酸的行为与环境损害之间不具有因果关系，其本身也不是环境损害主体。企业为了降低污染治理成本，通过签订买卖合同的形式将废弃物交给他人处置，使得与污染有关的链条延长，会给损害主体的认定增加难度。虽然我国相关立法对环境损害已有规定，但环境损害认定的依据仍显不足，以致本案在判决中，法院不得不阐明《环境保护法》和《循环经济促进法》等法律的立法目的，以增强判决的合法性。《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承当侵权责任”，然而，这里的“侵权责任”主要指因环境污染造成的他人人身和财产损害的民事赔偿责任，基本不涉及对环境公益损害的赔偿问题。《环境保护法》也仅在第6条原则性的提到“企业污染环境的，应当承担损害赔偿责任”。《海洋环境保护法》第90条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失……”该法虽对海洋环境污染损害做了规定，但依然显得原则和笼统，对于环境损害的认定没有做出明确规定。环境基准作为环境损害认定的重要标准，在我国还没有进行系统研究，更没有形成自己完整的基准体系。2014年新修订的《环境保护法》第15条规定：“国家鼓励环境基准研究。”可见，散见于不同法律法规中的“环境损害”的规定，缺乏足够的明确性和可操作性，使得环境损害认定缺乏明确的法律依据。环境损害评估制度缺陷，损害结果难计量环境损害赔偿需要对损害的结果进行量化。环境损害结果的量化即对环境事件发生后一定时间内的生态环境损害进行货币化，是对环境生态功能丧失程度的判断。环境损害可能会4/8造成损害对象众多、损害类型各异、时间跨度长，这些问题使得损害结果计量成了环境损害赔偿的一大实践难题。本案中，“环境污染修复费用如何计算”是主要争议焦点之一。环境污染行为发生之前如泰运河、古马干河水质是Ⅲ类水。由于河水具有自净功能，2013年两河水已经恢复为Ⅲ类水。虽然从环境科学角度讲，大量副产酸倾倒进河流后，水体、水生物、河床等水生态环境受到了严重的损害是毋庸置疑的。但是，由于如泰运河、古马干河水体处于流动状态，污染源必然会向下游移动，倾倒点水质好转并不意味着地区水生态环境已修复，且倾倒行为持续时间长、倾倒数量大，污染物对如泰运河、古马干河及其下游生态区域的影响处于扩散状态，难以计算污染修复费用。虽然法院在本案中依据《环境污染损害数额计算推荐方法》“以虚拟治理成本的4.5倍”计算环境污染损害赔偿，但也面临着“将被污染河流的环境修复与地区生态环境修复错误混同”的质疑。科学的环境损害评估制度是环境损害结果计量的重要保障。一套健全的环境损害评估制度包括明确的评估法律规范、科学的环境技术标准和方法标准以及专门的环境损害评估机构。然而，我国在这些方面均存在制度供给不足。目前，在我国环境损害评估领域主要根据环境保护部《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发［2011］60号）及其附件《环境污染损害数额计算推荐方法》、环境保护部《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》（环办[2014[118号）等部门规章或规范性文件。这些《意见》或《推荐方法》的法律层级低，容易被相关主体进行选择性遵守，而且评估范围有限，对生态环境损害的评估也仅限于直接损失。环境损害评估过程中辨别标准和评估方法在不少特殊损害领域尚属空白，评估技术体系与评估程序不够成熟。在评估机构上，对环境损害的评估一般是法院委托当地环境科学学会进行，缺少专门的环境损害评估机构。总之，我国环境损害评估制度远远落后于环境损害赔偿实践的需要：在立法方面，环境公益损害评估与赔偿基本没有得到关注；在机构方面，评估机构和专业人员匮乏；在技术方面，损害评估的技术体系和操作流程尚不健全；在资金方面，尚没有通畅的资金保障渠道和社会化分担机制。环境损害赔偿方式单一，损害赔偿难兑现环境损害赔偿是对环境价值的正视与肯定，是对公众环境权益的保障与维护。一般而言，环境损害赔偿主要包括履行损害赔偿的经济责任和履行生态修复的行为责任两种方式。但实践中，这两种行为分别因“赔偿费用高、难以执行”和“修复时间长、难以监管”而收效甚微，导致环境损害赔偿难以兑现。5/8本案中，法院虽最终判决六家公司赔偿环境修复费用约1.6亿元，但在“判决履行方式和履行期限”方面，两级法院是存在分歧的。考虑到损害赔偿的实际困难，终审法院对损害赔偿方式进行了改判，不仅允许六家企业对赔偿款的40%提供担保后可以延期一年支付，而且还允许六家企业从赔偿款中抵扣因技术改造而投入的资金。但是，对于部分企业而言，一年的利润不过百万，却要承担千万的经济赔偿。如果企业因此破产，这将给法院执行带来实实在在的困难。另外，法院判决的执行涉及到的部门和单位较多，而且“由于环境修复行为耗时长，法院也难以长时间组织对其监督和执行”[2]。如果环境损害赔偿判决的执行不到位，甚至“输了官司，照样污染”，那么环境损害赔偿的最终目的便不能达到。环境损害赔偿作为一种民事赔偿责任，侧重于对环境的修复。目前，环境损害赔偿方式更多的是要求污染者支付赔偿金或生态修复费。其实，污染者在环境损害赔偿方面，行为方式应该多样化，除了承担经济责任，还可以承担行为责任，其最终目标是恢复受损生态环境。实践中，已有司法判决环境损害者承担“复种补绿”“恢复生态”等义务。但这些义务在立法上尚没有明确的法律依据，在学理上，究竟是新的刑罚类型，还是刑罚执行方式，还是量刑酌定情节，还是民事赔偿行为，也没有很好地厘清。另外，环境损害者的赔偿能力通常是有限的，而受损生态环境的修复成本是高昂的，很多情况下，环境损害者无力支付全部环境损害赔偿款。在责任社会化理论的框架下，我国已经开始探索环境损害赔偿的社会化制度，但是还没有形成系统的社会化赔偿体系，环境责任保险制度、环境损害赔偿基金制度等社会化制度没有很好地全面开展实施。【案例启示】2012年修订的《民事诉讼法》将环境公益诉讼制度纳入到民事诉讼法律体系下，奠定了环境公益诉讼的制度基础。2014年修订颁布的《环境保护法》进一步明确了环境公益诉讼制度。但通过本案在审判实践中暴露的问题来看，我国环境损害赔偿制度尚存诸多缺陷，立法上应提供充分的制度供给。健全环境基准制度,明确环境损害认定的法律依据环境基准一般指一定环境中污染物对人体或生物没有任何不良影响的最大剂量（无作用剂量）或者对人体和生物产生不良影响的最小剂量（阀值量）。环境基准是集环境科学、毒理学、生物学和地球化学等学科的研究成果于一身，直接服务于环境管理工作，是一个国家环境保护领域科研水平的体现。环境基准是环境标准修订、环境质量评价的科学依据。本文认为，环境基准可以作为判定环境是否受到损害的重要依据。环境基准能够表明一定时间和条件下污染物的含量达到一定数值时受污染的客观对象的反映。因此，环境基准6/8可以成为判断人的行为是否会导致其他人、生物产生不良反应与有害影响的标准，也就是说，环境基准可以成为环境是否受到损害的重要依据环境基准可以成为环境损害是否存在的认定标准。目前我国还没有系统地针对环境基准进行深入研究，也没有建立自己的环境基准-标准体系。我国当前的环境基准制定尚存在着诸多问题，表现在环境基准研究缺乏系统性、研究机构授权不明、环境基准尚未有效纳