论警察执法过错责任追究制度的完善

论警察执法过错责任追究制度的完善(中国人民公安大学)摘要：警察执法需要相应的责任追究制度约束，这是公安队伍正规化建设的必然要求。公安机关应当完善警察执法过错责任追究制度，以遏制警务人员的执法过错，并以此减少公安机关以集体名义实施的种种不合理甚至不合法的执法行为。一、引言完善法律监督体制，健全依法行使权力的制约机制，推行执法过错责任追究制度，对于提高公安机关及其警务人员的整体执法水平，加快社会主义法制建设的进程，无疑具有深远的指导意义和推动作用。然而，我国公安机关现行的执法过错责任追究制度在理念上忽视了这样一个实际情况：在某些特定环境中，公安机关也是以执法者的身份出现的。这种理念上的倾向导致了公安机关制定的执法过错究责制度过多倾向于约束警务人员个人的具体执法行为，而忽略了公安机关的整体执法行为。同时，由于究责权是由出现执法过错的公安机关自己掌握并实施，因此，现行的究责制度并不能真正有效地遏制一些地方公安机关作为一个整体所实施的执法行为存在过错的现象。近几年被媒体大量报道的一些执法过错的案例（如2004年四川李桂芳案、2006年湖北佘祥林案）最终都是以当年的案件承办民警被处罚而告终，就是很好的佐证。那么，怎样才能纠正这一制度性的偏差，以使公安机关目前的执法过错责任追究制度得到进一步完善，从而更加贴近执法过错责任追究工作的实际情况，这正是本文所要论述的核心问题。二、基本概念界定及相关问题分析（一）警察执法过错责任追究制度的含义关于什么是警察执法过错，目前比较权威且具有参考意义的定义来自公安部于1999年制定颁布的《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》。该规定在第2条中将人民警察执法过错界定为：“公安机关的人民警察由于故意、重大过失，或者业务水平较低，违反法律、法规、规章的规定，造成认定事实错误、法律错误、违反法定程序或者其他执法错误，依照本规定应当受到追究的行为”。由于这个规定旨在约束警务人员，因此并没有涉及公安机关作为一个整体所作出的一些抽象执法行为（如执行重大警务活动时作出决定、采取措施的行为和发布命令，制定规章等规范性文件的行为）。我国公安学理论将“警察”的概念理解为“能够行使警察权力、履行警察义务并承担由此产生的警察责任的组织和个人”。由这一概念不难看出，当讨论警察执法过错责任追究制度的完善时，不仅要考虑作为执法个体的警务人员可能出现的执法过错，还应当考虑公安机关作为一个整体所实施的执法行为也有存在过错的可能性。在全面理解“警察”的涵义并参阅目前理论界比较认可的观点后，本文认为，执法过错应该是个外延较广的概念。它不仅包括警务人员作为单独的执法个体可能会出现的过错，也应该包括以公安机关集体决定实施执法行为的的执法过错。因此，警察执法过错是指公安机关及其警务人员在实施执法行为过程中，由于违反法律、法规、规章制度而侵犯了警察行政管理相对人的合法权益或损害了公共利益，以及不履行法定职责与义务的执法行为。对这种执法行为如何认定并进一步追究过错主体执法责任的制度即为警察执法过错责任追究制度。（二）警察执法过错的构成要件及种类1．警察执法过错的构成要件（1）主体。警察执法过错的主体，是在履行警察职责的过程中出现执法过错的公安机关或者警务人员，这一身份是由相关的法律规定所赋予的。因此，只有具备警察身份的组织及个人，其执法过错才能被称为警察执法过错。（2）行为。这是指公安机关及其警务人员在客观上已经实施了违反法律法规或行政规章的执法行为。尚未实施的执法行为不存在过错。这种执法行为比较常见的有：越权、滥用职权、违反法定程序、不履行职责等。（3）过错。这是指公安机关及其警务人员的执法行为不符合法律、法规或行政规章的相关规定，已经或可能造成执法相对人不应有的损失，而且公安机关或警务人员在主观上存在故意或过失。（4）客体。警察执法过错的客体是指公安机关及其警务人员的执法过错行为所侵犯的社会关系，也就是警察行政管理关系。它是警察执法过错危害的承载者和表现者。2．警察执法过错的种类警察执法过错包括四个方面的构成要件，因此，根据不同的划分标准，可将警察执法过错相应地分成以下几种行为类型：（1）依据实施执法行为的主体不同，可分为公安机关的执法过错和警务人员的执法过错。公安机关的执法过错是指公安机关作为一个整体所实施的集体执法行为存在过错。它常常表现为对一些重大警务活动作出决定、采取措施的具体执法行为和发布命令、制定规章等规范性文件的抽象执法行为。警务人员的执法过错则是指作为执法个体的警务人员在执法活动中因超越法定权限行使警察权力所产生的过错，它是警察执法过错的具体体现。（2）依据执法行为的内容不同，可分为实体上的执法过错和程序上的执法过错。实体上的执法过错是指在实质内容上违反行政法律规范。这种执法过错主要表现为公安机关及其警务人员超越法定权限，滥用职权，不履行法定职责以及错误适用法律法规等行为。程序上的执法过错是指公安机关及其警务人员违反规定的程序、方法、步骤等所实施的执法行为。这种行为主要表现在：先实施搜查、拘留、逮捕等强制措施后补办法律文书；作出行政处罚而不出具裁决书；案件办理过程中不及时告知违法犯罪嫌疑人应有的权利等。（3）依据执法行为的方式不同，可分为作为的执法过错和不作为的执法过错。作为的执法过错是指公安机关及其警务人员实施了法律法规或行政规章所禁止的行为。不作为的执法过错则是指公安机关及其警务人员没有及时履行法定作为的义务或没有尽到法定责任。（4）依据实施执法行为时的主观过错不同，可分为故意的执法过错和过失的执法过错。前者是指公安机关及其警务人员在履行警察职责的过程中，明知自己的行为违法，并可以预见自己这种行为的危害后果，而希望这种后果发生。后者则是指公安机关及其警务人员在执法过程中应当预见自己的执法行为可能违法，因疏忽大意而没有预见或者已经预见却轻信违法结果能够避免的行政行为。（5）依据执法行为的性质不同，分为抽象的执法过错和具体的执法过错。前者是指公安机关针对不特定的对象或一般警察行政事务所采取的行为，如制定规章、发布命令、决定等行政管理行为。后者则是指公安机关及其警务人员针对特定对象或某个具体的行政管理事项所产生的执法过错，如违法许可、违法实施强制措施、违法处罚等行为。（三）警察执法过错产生的几种责任后果和其他行政主体类似，公安机关及其警务人员的执法过错也会引起相应的责任后果。考虑到警察执法过错对警察行政管理客体的侵害程度，在这里我们把警察执法过错所引起的责任后果作以下几种分类：1.民事责任大多数执法过错不可避免地对执法相对人的财产权、名誉权等民事权利产生侵害。在究责过程中，民事责任虽然相对其他两种责任较为轻微，却也是最普遍的责任后果。目前我国公安机关及其警务人员的执法行为产生民事责任后，往往只注重经济赔偿而忽略了对执法过错相对人的精神、名誉等方面的损害和影响。2.行政责任公安机关及其警务人员在执法过程中因违反执法程序而对执法相对人的知情权、申辩权、申诉与控告等权利产生侵害，致使执法相对人不能及时有效地表达利益诉求。这也是目前我国公安机关存在的较为严重的执法过错责任。当警察执法行为产生行政责任时，对责任主体的责任追究以行政处分如警告、记过、降级、撤职、开除等为主要方式。3.刑事责任这是最为严重的一类执法过错责任，比较典型的执法过错如刑讯逼供、贪污受贿、徇私枉法、渎职等。由于这类执法过错已经触犯刑法，因此需要移交检察机关处理，而相应的责任追究也在检察机关的处理过程中得以实现。三、公安机关现行警察执法过错责任追究制度存在的问题（一）执法过错责任主体的认定标准不够完备1999年公安部制定并颁布了《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》和《公安机关内部执法监督工作规定》。与此同时，许多地方的权力机关还制定了相关方面的地方性法规。但从实施的情况来看，还有需要改进的地方，主要问题是责任认定的随意性较大。不少地方的公安机关法制部门在执法过错的究责过程中，抱着维护本单位声誉和内部团结的小圈子思想，常常将大责化小，小责化无，致使对一些执法过错的责任追究不了了之。究其原因，执法过错责任主体的认定标准不够完备是监督部门能够如此行使执法监督的根源所在。（二）究责所依据的个别法律条款不可操作《人民警察法》第19条规定：“人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的情况，应当履行职责。”由于这一规定中警察的“职责范围”并没有明确的法律内涵和外延，致使在公安工作和司法实践中常常产生一些互相矛盾、似是而非的案件。例如，女民警王某是湖北省某市公安局内勤，一日下班后去菜市场，遇见两人争吵，其中一人手持菜刀声称要砍死另一人。王某考虑到自己势单力薄，不能有效制止当事人，便拨打“110”报警。“110”巡警赶到现场时王某已经离开。事后有群众投诉王某违反人民警察法的规定，在紧急时刻不履行保护人民群众生命财产安全的法定职责，结果王某因行政不作为受到处分。实践中，类似于本案的情况在警务人员的日常工作与生活中时有发生，是一个经常困扰我们的问题。同样的问题还有《人民警察法》第32条规定：“人民警察必须执行上级的决定和命令……”但在33条又规定了“人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令，有权拒绝执行”。这两条规定的矛盾之处就在于：假如超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令是由人民警察的上级作出的，人民警察是否有权拒绝执行。（三）公安机关和警务人员的权责不对等依据我国刑事诉讼法的规定，治安及刑事案件在立案、侦查、破案、执行强制措施、申请批捕、移交起诉等过程中，案件承办人必须向相应的部门提交审核材料，在得到审核意见后才可以进行下一环节的执法行为，即案件的每一步进展均在公安机关的监督之下进行。那么在这种前提下，一旦出现了在程序上合法的执法过错，承担责任的警察主体应该是公安机关还是警务人员个人呢？按照公安机关目前实行的责任追究程序，追究执法过错的全部过程都在发生执法过错的公安机关内部进行。实际情况常常是，无论涉嫌执法过错的警务人员在执法程序上是否合法，当警察执法过错出现并被追究责任时，责任的承担主体多以警务人员为主。（四）究责程序没有相对统一的标准实践中，执法过错常通过这些监督渠道被发现：（1）开展内部执法检查；（2）实施办案审核把关；（3）接受、办理行政复议案件；（4）对信访案件的调查核实；（5）党委、人大、政协交办的案件；（6）人民法院、人民检察院的司法建议。追究执法过错的责任，虽然规定由发生过错的公安机关法制部门负责检查和认定，却没有明确的诉讼程序来规范和要求法制部门怎样具体操作。过大的自由裁量权常常导致这样一种结果，即法制部门为了维护某一个或者某几个部门的声誉和威信，而轻易作出以牺牲个别警务人员切身权益为代价的“次优选择”。（五）警务人员缺少行政及司法救济上文中曾提到，警务人员在对公安机关或行政监察机关作出的究责决定有异议时，只能向作出这一决定的原机关提出申诉。根据“任何人均不得作为审理自己案件的法官”这一法理精神来看，让已经作出了处理决定的公安机关或行政监察机关再次审查自己是否有过错及是否应更改决定，结果不言而喻。与公安机关强大的国家机器这一性质相比，警务人员在自身权益的保护上明显处在劣势地位。鉴于此，在以往出现的绝大多数执法过错责任追究过程中，警务人员尤其是基层警务人员便只能做“沉默的羔羊”了。四、完善警察执法过错责任追究制度的对策（一）应坚持的三个基本原则当警察执法过错出现后，行为相对人一般会通过法律规定的程序来寻求救济，以谋求自身利益的合理补救。实现这一目的的方式，在我国主要为行政复议和行政诉讼，这两种方式均属于警察的外部责任。但这种外部责任必然要向公安机关和警务人员的内部责任转化，即究竟由哪个或者哪些警察权力主体来承担。这是完善警察执法过错责任追究制度需要讨论的实际问题。根据我国公安机关的特点，完善警察执法过错责任追究制度应坚持以下几项基本原则：1．直接与间接相结合贯彻这一原则，应坚持以直接责任为主，间接责任为辅。这样有利于增强公安机关和警务人员各自的执法责任心，避免在发生执法过错时出现公安机关和警务人员相互推诿的“扯皮”现象。2．组织与个人相结合与