试论官本位对服务型政府建设的影响及对策

试论官本位对服务型政府建设的影响及对策摘要：作为中国传统文化毒瘤的“官本位”思想,在今天服务型政府建设的过程中成为很大的观念障碍,本文列举了官本位对我国服务型政府建设造成的消极影响，并从政府管理理念，公务员素质，公民主体意识，以及制度改革四个方面提出了相应的对策建议。关键词：官本位；服务型政府；民本位；依法行政一、服务型政府的内涵服务是“以劳动的形式而不是以实物形式为他人提供某种使用价值的经济过程”，[1]这种服务的提供基本上是服务主体与服务客体双方自愿的交换过程。关于“政府”的涵义，西南民族大学吴玉宗教授的观点比较贴切：“政府是整个国家统治和管理以及为公民服务的机关”。[2]政府作为一种服务机关，从经济学的角度来讲，是广大纳税人用自己缴纳的税款来购买自己所需要的服务，而由纳税人的税收供养的政府机关及其工作人员就应该为广大的纳税人服务。从政治学的角度来看，政府是公民需要公众服务（社会秩序和公共产品）而将自己的一部分权利让渡出来，并用自己交纳捐税的办法建立起来的一个公共机关，公众赋予这个公共机关一定权力就是让它从事公共管理和公共服务。因此，“服务型政府”的内涵可以通过“服务”与“政府”两个概念的有机结合而形成。所谓服务型政府就是指依法定程序建立起来的，以民为本，以民主、公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便和有效的帮助，促进整个社会持续稳定发展的政府组织，简言之，就是以“服务”为核心建立的、致力于社会公正和社会发展的责任政府。可见，服务型政府服务的主体是各级政府机关，国家公职人员是其政策的制定者和实施者，服务的客体则是公民、社会组织及整个社会，服务的宗旨是以民为本，促进整个社会的持续稳定发展，服务的内容多样，服务则采用民主、公开、透明的方式。二、“官本位”的内涵“官本位”思想是封建官僚政治体制的产物，是封建官僚集团执政文化中的基本理念。“官本位”一词由两个部分组成———“官”与“本位”。官，从封建传统意义上来说是指社会的掌权者，统治者，管理者。“本位”，即中心地位，主导地位的意思。“官”和“本位”合在一起，就是以官为本，官处于主导位置。中国封建社会行政组织发展成一整套等级森严的官僚政治体制，这既促成了“官本位”思想的根深蒂固，也是“官本位”思想反作用力的最好体现。在封建社会，皇帝高踞于金字塔之巅，具有至高无上的权力。其下官员大致分为正、从九品共十八级，外加未入流的小官和办事的吏员，可谓“等级分明，而天子加焉，故其尊不可及也”（《汉书贾谊传》），可以说整个社会就是等级森严的金字塔。广大农民实现向上流动的惟一途径就是考取功名，进而做官，正所谓“万般皆下品，惟有读书高”，“十年寒窗无人问，一朝成名天下知”。而在以自然经济为主、排斥经商的小农经济社会，做官不仅可以光宗耀祖，声名显赫，而且封建官吏也把“权”与“钱”紧紧地连在一起，“做官发财”已成为其追求的首要目标，正所谓“一任清知府，十万雪花银”。所谓“官本位”，就是以官为本，权力本位，它重视官权，忽视民权，以官为主，以民为仆，执政者按照本集团的价值观念来评价、决定和操纵民众的行为，而民众只有服从的权利。概括起来，“官本位”思想与建设服务型政府所要求的公民本位、社会本位等内容格格不入，必然成为其障碍。三、官本位对服务型政府建设的影响“官本位”加大了全能主义政治的力度,严重地阻碍了改革开放以来由全能主义政府向服务型政府的转变进程。（一）“官本位”思想使政府工作人员“恩赐”观念和“管制”意识较为浓厚，服务意识相对淡薄。由于长期专制思想的影响，部分政府机关及其工作人员在一定程度上将为公众服务当作一种“恩赐”。而且，现在有些行政管理部门及其管理人员，不是积极主动地为市场经济建设提供及时、高效、优质的服务，而是“管”字当头，认为管理就是控制，控制就是审批，“门难进，脸难看，事难办”的现象时有发生。在管理方式上，还是习惯使用直接的行政命令手段，不擅长使用经济手段、法律手段解决问题；管理中的越位、缺位、错位现象还没有根除。（二）“官本位”思想导致形式主义严重，行政效率低下。在传统“官本位”思想的影响下，部分地方政府或政府的部分公职人员在一定程度上沾染了形式主义的弊端。比如注重表面现象，不探究问题实质；追求表面形式，办事拖拉，效率低下；不认真领会中央精神，也不调查研究，不干实事，却热衷于做表面文章，说空话套话；沉湎于文山会海、应酬接待，不去深入基层；热衷于沽名钓誉，应付上级和群众，搞各种名目的“达标”活动和形象工程，热热闹闹，劳民伤财；报喜不报忧，掩盖矛盾和问题，以致造成恶果。（三）“官本位”思想必然导致权责分离，产生腐败。部分政府公务人员没有正确的权力观。社会主义服务型政府的建设要求政府公务员把自己看作是人民的公仆，树立全心全意为人民服务的服务理念。然而，当前部分公务人员在建设社会主义市场经济的过程中有不恰当的权力观，主要表现在：一方面，政府公务员腐败现象在一定范围内存在。某些政府公务员利用各种体制漏洞、职务便利搞不正之风，贪污腐败，他们或以权力谋取私利，或“异权以钓誉，钻营以升迁”，并在一些行政组织内部形成一种鄙视清廉、崇尚贪妄的氛围，阻碍服务型政府建设中服务理念、服务精神的形成。另一方面，我国传统的“官本位”思想仍然深深影响政府少数公务员的价值观和行为取向，表现在实际工作中就是唯上级马首是瞻，工作只对上级负责，把自己的升迁荣辱系于上级领导。不是积极主动为公众服务，而是敷衍了事，一切以自己的个人利益为上。（四）中国历史上臣民文化和“官本位”文化一直比较浓厚，它抑制了社会公共空间和公民的主体地位。公民文化缺失的一个显著结果就是公民主体意识薄弱，反过来它又造就了公民文化贫瘠的土壤。此外，由于“文革”和“文革”前的许多极端化政治运动的原因，公民政治参与意识淡漠。公民的参与意识淡漠，公民自主意识、主体意识、民主意识、公平意识、竞争意识、法律意识、社会公德意识等意识不强，难以对政府权力进行有效的监督与制约，从而不能确保政府有效地、高质量地提供社会和公民所需要的服务。在这种行政文化支配下，政府力量占据支配地位，而社会与公民力量相对弱小，社会与公众对政府依赖性强，多元权威的培育以及政府与社会、公共组织与私人机构之间的互动型的合作难于实现。（五）“官本位”思想主导下的封建行政制度文化阻碍了服务型政府制度的确立。首先，“人治”思想在我国源远流长，影响深远。其具体表现为国家因人而治，制度法规设立、废止过于频繁，法律缺乏一定的刚性。这样一种“人治”型行政制度文化与我国服务型政府所倡导的法治型、服务型行政文化在价值取向上有很大的差异。其次，“官本位”文化导致我国行政制度文化中的封闭性、神秘性相对比较严重，政府行为缺乏足够的透明度。封闭型的行政文化和神秘型的行政文化遮掩了部分政府公职人员的部分失范行为，导致部分政府的行为及其效果与服务型政府倡导的价值取向格格不入。另外，“专制”的行政制度文化仍有残余，政策或制度制定中注重上级或领导的意志，而很少倾听公众意见；民主决策制度难于具体操作。这也是和服务型政府建设具体目标与要求相违背的。四、克服“官本位”，建设服务型政府的对策（一）更新政府管理理念1、倡导法治理念我国部分政府机关及其公职人员必须转变传统的“人治”观念，打破“官本位”思想的束缚，树立牢固的法治理念，依法行政。政府也要努力培育现代契约精神，进一步唤醒公务人员、社会公众人格和意识的独立性，并增强法律关系平等的观念。[3]2、树立责任理念责任政府是现代民主政治的体现，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。政府必须克服封建官僚主义等残余思想，积极地履行社会义务和责任，包括全面地、积极地履行政府职能，对不履行社会义务和责任的不作为行政行为实行责任追究。3、确立服务理念要树立服务理念，首先要重申和加强全心全意为人民服务的革命传统教育。其次，要加强服务理念宣传，使各级政府公务员都认识到公共行政的根本目标在于社会公共利益，政府及个人本身没有单独利益。（二）提高公务员的素质1、加强公务员的个人修养要不断培养和增强公民的现代行政意识。树立积极的行政参与意识，廉洁奉公的行政意识，依法行政的行政意识，从而促使行政组织和行政活动遵循廉洁、法治的原则。2、培育公务员的职业认识在传统血缘宗法型体制文化的影响下所实行的任人唯亲、近亲繁殖的用人理念与体制，必然堵塞贤路，造就出一部分精于关系权术而缺乏职业化意识与技能的公务员。要建设服务型政府，必须更新传统行政观念、培育现代职业意识：确立以功绩制为导向的公务员制度，在公开、平等、竞争的基础上选拔公务员；强化人事管理机制，建立科学合理的考核、奖惩等激励机制；完善职业教育培训体制，从管理理念、管理知识、管理技能以及职业道德等方面着手，优化公务员的整体职业素养。[4]3、满足公务员发展的需要在我国服务型政府建设过程中，作为行政主体的公务员要将自己的价值观定位为追求事业的成功和自我实现，政府机关也要在机关工作人员“进、管、出”的过程中完善相应的培训、考核、职务升降等机制，并以激励、奖惩为强化手段，通过思想工作、树立典型、舆论传媒等多种方法塑造公务员自我实现的价值观，满足了公务员个体的发展需要。[5]（三）提高公民主体意识1、加强思想政治教育。加强思想政治教育，主要是贯彻“三个代表”的精神，向公民灌输政府的服务理念，在观念上要使人民主权和公民本位的思想在社会上深入人心，从而增强公民政治参与的积极性。2、扩大公民参与渠道。具体来说，扩大公民参与渠道，不仅要加强政府的电子化建设，使公民通过网络与政府进行沟通，还要加强政府的信访工作、调查研究等传统参与制度，扩大公民的政治参与渠道。（四）制度的创新1、调整政府的价值评价体系一方面，要转变传统的“官本位”取向的价值观。另一方面，要防止拜金主义取向的价值观盛行。这就要求在调整价值评价体系时，要积极倡导能力、道德、社会效益等价值评价标准，实现由“官本位”向“民本位”思想的转变，由“金本位”向“能力本位”的转变。最终建立符合服务型政府建设的多元价值评价体系。2、完善政府绩效管理体系政府绩效是政府部门的工作成就或效果，其包括经济性、效率、服务质量、社会效果和服务对象的满意程度等。要建立地方政府效能评价制度，建立包括公众在内的开放的评价体系，开展对各级地方政府及政府部门的效能评价工作，完善有效的绩效评估机制。3、完善政府回应机制公民参与的积极性通过制度化的渠道输入给政府，这实际上是政府回应的一部分。只有健全政府回应机制，对公民的意见、建议和批评做出主动的、积极的回应，才能持续地增强公民政治参与的积极性，也才能促进服务型政府的构建。当前，完善政府回应机制，政府需要在政府服务承诺制、政府服务公示制、政府价格听证制等几个方面下功夫。参考文献：[1]《经济大辞典》，团结出版社1994年版，第1510、1002页.[2]吴玉宗，《服务型政府：概念、内涵与特点》，《西南民族大学学报》，2004年第2期,第406页.[3]易新涛，《论全球化视角下中国行政文化的转型》，《社会科学》，2002年第7期，第66页.[4]蒋云根，《略论中国行政文化创新》，《上海行政学院学报》，2001年第1期，第33页.[5]唐钧，《重塑行政文化》，《理论探讨》，2000年第1期，第18页.