搜索
1试论社会主义法治建设的历史进程与法治理念的嬗变管伟（山东政法学院法学院山东济南250014）[摘要]自1978年以来，我国的社会主义中国治建设取得了令世人瞩目的成就。在社会主义中国的法治实践的历史进程中，我们的法治建设经历了怎样的历史进程，现在的法治建设处于何种阶段，未来法治建设发展的方向和目标如何？这些都是我们应该总结的问题。回顾中国法治建设三十周年的历史进程，笔者认为，我们的社会主义法治建设先后经历了准备、起步阶段，现在处于全面建设阶段的起点。同时，我们必须认识到，我国三十年的社会主义法治建设，基本上是来自于党和国家自上而下的推动和主导。因此，社会主义法治建设每前进一步，与我党和国家关于如何建设社会主义法治理念形成和发展存在着密切关系。可以说，社会主义法治建设的历史进程，实质上体现了我们的党和国家对于如何建设社会主义法治的理念逐步深入和升华的过程，并进而指导和促进了我们的社会主义法治建设的进程。一、准备阶段：“依靠制度”的治国理念的形成（1978-1993）中国近现代法治建设的历史告诉我们，在中国这样一个向来缺少法治传统，更缺少民主政治、市场经济及自由平等等理性文化基础的国家，法治建设最初的推动力应是来自于自上而下的“政府推动”，其中的关键则在于国家领导者是否具有充分的法治理念。因此，近代以来中国始终无法建立真正的法治社会的直接之因，首先就在于推动法治建设的统治阶层剥离了法治的实质价值内涵，而只是将“法治”视为维系其专制政权的合法性工具。或可言之，近现代以来的统治者头脑中歪曲的“法治”理念，是近现代中国社会不可能真正建立起现代意义的法治原因所在。新中国建立之后，尽管以毛泽东为核心的党和国家的第一代领导集体，非常重视社会主义民主与法制建设，毛泽东同志就一再强调:一定要守法，不要破坏革命的法制，我们要求所有的人都遵守革命法制。刘少奇在八大政治报告中提出:“国家的迫切任务之一，是着手系统地制定比较完备的法律，健全我们国家的法制。”[1]（p253）①但是，依靠党的一系列正确的决策而最终取得了新民主义革命胜利的经验，使社会主义改造完成后，党和国家领导者在依靠党的政策或法律来治理、建设社会主义国家的选择中，最终放弃了法律之治而倾向于政策之治。②这种坚持政策之治的理念走向极端之后，则是引起社会主义中国社会秩序和经济秩序濒于崩溃的十年文革的爆发。因此，新中国成立近三十年后，社会主义法治建设才从终止文革并总结文革的历史教训后开始它的准备阶段的。对于中国社会主义法治建设准备阶段的起点，有学者认为社会主义法治建设的起点应确定在1978年3月我国1978年宪法的公布。[2](p78)③笔者认为，1978年宪法尽管也强调了必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。但是1978年宪法是在粉碎“四人帮”后不到一年半的时间里颁布的，它并没有完全摆脱文革的影响，仍然以“无产阶级专政下继续革命”的错误理论观点为指导，强调“以阶级斗争为纲”。可以说，粉碎“四人帮”后至1978年管伟，男，山东胶南人，山东政法学院法学院副教授，法学博士。①《刘少奇选集》(下)，人民出版社1985年月版，第253页。②比如“在1958年8月召开的协作区主任会议上，毛泽东说，公安法院也在整风，法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决问题……，不能靠法律治多数人。民法刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也不记得……，我们的各种规章制度，大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序，人民代表大会，国务院开会有它们那一套，我们还是靠我们那一套。”全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制建设出版社1991年版，第102页。③卓泽渊：《中国法治的过去与未来》，载李龙主编：《依法治国论》，武汉大学出版社1998年版，第78页。2宪法制定颁布前后，党和国家的主要领导因仍坚持于“两个凡是”的思想路线，在如何建设社会主义并不可能摆脱建国以来所坚持的“政策之治”的治国理念，对于社会主义法治建设，党和国家的主要领导此时并未在思想及理论上作好充分的准备。因此，社会主义法治建设准备阶段的起点定位于1978年12月中国共产党第十一届三中全会的召开较为合适。在这次全会上，确定了全党工作重点转移到社会主义现代化建设的战略决策。在停止了以“阶级斗争为纲”的政治路线的同时，确立了以经济建设为中心的经济建设路线，并且提出了健全社会主义法制和加强社会主义民主的民主政治的方针。更为重要的是，这次全会解除了“两个凡是”思想的束缚，使党和国家的领导集体在总结了十年文革的历史教训的基础上，就如何建设社会主义的治国方式在思想上达成了高度的统一，这就是必须坚持“民主的制度化、法律化”，“依靠制度”来建设社会主义的治国理念。[3](p8)①事实上，我国的社会主义法治建设就是在“依靠制度”治国的理念的指导下开始了它的历史进程，并由此推动了治国方式由“人治”、“政策之治”向依法治国的重大转变。“依靠制度”的治国理念，是以邓小平为核心的党的第二代领导集体，深刻总结了我国第一代党中央领导集体在探索治国方式中正反两方面的经验教训的基础上形成的。“依靠制度”也就意味着彻底放弃过去将社会主义建设的希望“寄托在一两个人的威望上”上，迷信于党和国家主要领导同志的英明决策的“政策之治”的治国方式，以及“大鸣大放”的“群众运动式”的社会主义民主实现方式，将国家权力的行使及社会主义民主的实施皆纳入法制化的轨道。因此，正是由过去的“政策之治”到“依靠制度”之治的理念转变，作为在所有制度中最重要的也是最基本的制度，即法律制度的建设，就被确定为中国现代化建设必须完成的一项全局性的战略任务。对于社会主义法制建设的重视，不但使法律在国家政治生活中的权威地位重新得以树立，也使“法律至上”观念在党和国家领导集体的头脑中渐次形成并日益巩固。党在《建国以来党的若干历史问题的决议》中明确规定要“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利、促进生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为……的强大武器”。[4](p65-66)②在国家政治法律生活中确立了法律的权威地位，明确了社会主义法制建设的方向，从而也为社会主义法治建设开辟了道路。如何“依靠制度”，或言之，如何依靠并充分发挥社会主义制度的优越性以实现社会主义现代化的战略目标，是我们党在新的历史形势下必须解决的新问题。应该讲，自建国以来我们所固有的体制，脱胎于革命战争年代，基本确立于社会主义改造时期，是在大规模人民群众运动和不断强化指令性计划的过程中发展起来的，它所体现的党政不分、政企不分、政事不分、党群和政群不分，对经济、政治、文化和其他社会事务高度集权的特征，与十一届三中全会所所确立的以经济建设为中心的战略决策存在着根本性的冲突。因此，“依靠制度”的治国理念就必然包含了改革不合时宜的政治、经济体制的内涵，正如全会公报所指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面改变同生产力不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。[5](p489)③因此，党的“依靠制度”治国理念的形成发展过程，实质上也是社会主义的政治体制和经济体制持续改革的过程。自1978年十一届三中全会的召开为起点，一直至1993年3月第八届全国人民代表大会的召开，我们为社会主义法治建设整整准备了15年，在这期间，在“民主的制度化、法律化”，“依靠制度”治国的理念的推动和指导下，党所领导的一系列的政治体制和经济体制改革，为市场经济的提出和社会主义法治建设的起步提供了必要的政治、经济以及理论上的准①中共中央文献研究室编:《三中全会以来重要文献选编》(上)，人民出版社1982年版，第8页。②中共中央文献研究室：《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（注释本），人民出版社1983年版，第65-66页。③中共中央党史研究室：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第489页。3备。可以这样说，以党的十一届三中全会为标志，我们党逐步纠正了过去在民主与法制建设中，长期在指导思想方面存在的失误，确立了法制建设在整个现代建设布局中的地位和作用，重新确立了法律的权威地位。因此，这一时期的社会主义民主法制建设的理论及实践成果，成为“依法治国”最直接、最重要的渊源。但是，自十一届三中全会以来我们所进行的一系列改革和社会主义民主法制建设，带来了社会主义中国一系列巨大的变化。但对于社会主义法治来说，它最具实质意义的变化却仅仅开始，甚至并不能称之为是真正意义上的法治建设。在十年浩劫后面临着各项制度百废待举的历史条件下，“依靠制度”理念指导下的社会主义法制建设重在静态意义上的制度的完善与健全，“依靠制度”仅仅解决的是国家生活中法律的存在，而对于它的实施却缺乏必要的配套设施，以至于有法不依的问题依旧严重；强调法律在国家政治生活中的权威地位，却是着眼于法对于社会主义现代化建设的促进与保障，仍然未能摆脱法律工具主义的认识论，使法所内蕴的制约权力、保障自由与权利的价值因素，被它的实现政治、经济目标的外在功能所掩盖，效率优先，稳定压倒一切则成为凌驾于法之公平正义的合理性存在的依据。更为重要的是，建立在计划经济体制下的社会主义法制建设，法之于公民权利的维护和保障则仅及于公民个体参政、议政的政治权利,却鲜有顾及个体在私有领域中的权利与自由，将法治建设中最应保障的人们经济生活中的个体利益，淹没于国家利益、集体利益之下。因此，尽管以邓小平为核心的党的第二代领导集体为社会主义法治建设做了大量的基础性工作，但最终没能确立法治的治国方略。当然，从人治到法治必然存在着不断发展的过程，无论在理论上和实践上都必须要有一个准备和逐步创造条件的过程。二、起步阶段：“依法治国”方略的确立（1993-2004）现代意义上的法治只能在市场经济条件下建立。一方面，市场经济是以市场为基础的经济运行方式和资源配置方式，它的存在和发展必然有赖于法律的保障。另一方面，只有市场主体的基本权利和自由得到法律的确实保障，公平的交易规则和经济规律得到遵守，人们才能进行自由的、自愿的市场活动，作为法治的实质性的价值内涵的权利和自由才能得到彰显。因此，没有市场经济为基石的法治建设，就不能称为真正的现代意义的法治。1993年3月，第八届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，这一修正案将宪法原有第15条关于计划经济的规定，修改为“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家依法禁止任何组织或个人扰乱社会经济秩序”。这一宪法修正案的颁布，标志着中国社会主义开始了它的真正意义上的法治——市场经济下的法治建设。市场经济体制的确立，使社会主义中国的现代化建设进入到一个全面深化的历史时期，政治、经济及社会环境由此所产生的深刻变化，就对党和国家的法治理念和治国方式提出了全新的要求。在对前期民主法制实践经验进行了科学总结的基础上，党和国家开始探索、理解法治的真正内涵，寻求建设一条与市场经济相一致的社会主义法治道路。1993年11月，中共十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出:“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。”这次全会是在市场经济体制确立后，中国共产党在如何建设社会主义法治首次作出的重要的理论调整，不但明确了市场经济就是法治经济的逻辑内涵，而且提出了依靠法律来引导社会主义改革的主张，体现了“由党治国”到“依法治国”理念的转变。1996年2月，江泽民同志发表了《依法治国，保障国家长治久安》的重要讲话，他指出:“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下。依照宪法和法律的规定.通过各种途径和形式参与管4理国家、管理经济文化事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。①这次讲话首