试论诉前登记制度的建设及完善

试论诉前登记制度的建设及完善——以宁波地区为例北京大成（宁波）律师事务所魏杰、胡婵莹【摘要】今年浙江省高级人民法院和宁波市中级人民法院推出诉前登记制度，试图在诉前化解矛盾，既减轻了当事人的诉累，又节省了诉讼资源，提高了办案效率。虽然这一新制度扩大了受案范围，保障了当事人诉权，但在实际运行过程中仍存在一些不容忽视的问题。本文通过分析诉前登记制度的发展状况及现实困境，立足诉前登记制度设计的出发点，对完善该制度提出几点建议。【关键词】诉前登记诉调对接立案登记制度一、诉前登记制度的发展现状诉前登记制度是指法院在受理起诉时，根据纠纷的性质和特点，对更适合立案前调解或者其他非诉讼纠纷解决方式处理的，可暂缓受理，由立案部门根据起诉材料进行诉前登记的工作机制。此制度结合了立案登记制度和立案预登记制度的长处，融合了修改后民事诉讼法的先行调解制度，形成了不同性质案件在立案阶段分类处理的纠纷解决方式。现行民事诉讼法规定的起诉制度是立案审查制，只有经审查符合起诉条件的，才予以立案受理，也就是说作为案件当事人，其起诉必须符合民事诉讼法的四个硬性规定，否则法院就有可能拒收诉状。而立案登记制度的最大不同就是明确规定“当事人向法院提起诉讼，人民法院应当立案登记。人民法院不得拒收当事人的诉状”。[1]立案登记制度曾两次在《民事诉讼法专家修改建议稿》提出，大部分学者持赞同意见，而实务界的意见却正好相反，以各级法院立案庭反对意见最为强烈。反对意见称设立立案登记制度等于拆除了立案的门槛，极有可能导致滥诉，诱发诉讼爆炸，最终新民事诉讼法并未将立案登记制度纳入新法中。2009年洛阳市中级人民法院推出“立案预登记”制度，立案预登记是立案庭在立案审查时，根据案件具体情况，对有调解可能的涉及宅基地、土地承包、小额欠款、离婚等纠纷，第一时间向当事人释明诉前先行调解的特点、优势以及[1]江伟主持：《（中华人民共和国民事诉讼法）修改建议稿（第三稿）及立法理由》，人民法院出版社2005年版，第240页。诉讼风险，建议当事人到村（居）委会、民调组织等进行调处，如各方当事人同意，法院只做立案预登记，根据当事人意愿或者由法院指定将纠纷移交相应调解组织、社会法庭等进行调解。有关调解组织如在一定期限内未对当事人的纠纷调解成功，法院再转入诉讼程序进行审理，由此形成了“预立案——分流——调处”诉前非诉讼化解矛盾纠纷的“洛阳模式”。新民事诉讼法第122条规定：当事人起诉到人民法院的民事纠纷，适宜调解的，先行调解，但当事人拒绝调解的除外。此条修改进一步明确了调解制度在我国司法实践中的重要地位，案件适合调解的，都应当先行调解。新民事诉讼第194条规定：申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。第195条规定：人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。新法专门规定确认调解协议，与《人民调解法》的规定相匹配，确立了调解协议的法律效力，也极大的缓解了法院的压力。为积极应对民事诉讼法新变化，浙江省高级人民法院在2012年12月发布《关于试行诉前登记制度的通知》，推出诉前登记制度，采取立案预登记的方式，既保留了立案登记制度的优势，降低了立案的门槛，又防止了滥诉和恶意诉讼，将案件在立案阶段分类处理，引入人民调解，实现了诉调的无缝对接，形成诉前成功化解矛盾的新模式。2013年4月10日宁波市中级人民法院发布《关于试行诉前登记制度的实施意见》，对该制度进行进一步细化规定。二、诉前登记制度的功能与价值根据浙江省高级人民法院及宁波市中级人民法院的规定，进行诉前登记的案件，应区分纠纷的性质和特点，分别编立引调字号、立预字号、立调字号。其中引调字号的案件主要适用于适宜引导至法院设立的人民调解工作窗口、区域性人民调解委员会、行业性专业人民调解委员会以及具有调解职能的行政机关等先行调解的起诉案件；立调字号的案件适用于经评估确有风险等级或者明显滥用诉权等情形，法院不宜受理或暂不宜受理，需另行或者联动协调处置的起诉案件；立预字号的案件适用于明显需提供评估、鉴定等证据，或者需涉外送达等期间较长的起诉，当事人同意先予诉前登记处置的，可以暂缓立案的案件。[2]自诉前登记制度实施以来，受到了理论界和实务界的广泛关注，诉前登记制度具有以下几点功能与价值：（一）诉前登记制度有效简化程序，提高诉讼效益。在诉前登记制度中，通过立案人员向当事人告知诉讼程序，提示诉讼风险，主动宣传人民调解的优势和特点，并根据案件类型、特点，在保障当事人诉权的前提下，引导当事人合理选择纠纷解决方式。由于诉前登记并非正式立案受理，有些当事人诉讼材料准备不齐全也可以事后再补充提交。同时调解程序较为简便，节约当事人时间，减少讼累，降低诉讼成本。一些需要审计鉴定的案件通过立预阶段，当事人能够更有针对性的提出诉讼请求。宁波市中级人民法院规定，决定编立引调字号的诉前登记的案件，不必预收诉讼费，应当在一个月内结案，特殊情况的，经分管院领导审批可以延长十五日。这样快办快结的制度对急于解决矛盾的当事人来说解了燃眉之急，缩短了权利救济的时间，及时化解了社会矛盾。（二）诉前登记制度有效分流社会纠纷，为进一步完善多种纠纷解决机制奠定了基础。近年来，社会矛盾纠纷呈现出多样性与复杂性，法院有必要根据社会矛盾的不同特征，妥善处理好诉讼内、外两类纠纷解决机制的关系。诉前登记制度以司法确认方式使诉调对接工作实现无缝对接，引导更多的当事人选择诉讼外的纠纷解决方式。随着诉前登记制度和诉调对接机制的展开，人民调解组织充满了强大的活力。设置在人民法院的人民调解工作窗口、辖区内人民调解委员会和行业性专业人民调解委员会纷纷参与纠纷解决的工作中，一方面案件经过调解，缓冲了当事人的一时之气，有利于纠纷的化解，另一方面有利于丰富调解员的法律知识和实践经验。通过各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，为当事人提供更多可供选择的纠纷解决方式，进一步完善多种纠纷解决机制奠定了基础。（三）诉前登记制度扩大受案范围，减少涉诉信访，维护了社会稳定。一些涉及面广、敏感性强的案件法院不予受理，即使受理了也无法快速审理办结，从而就使得当事人告状无门，从而对法院的司法救济丧失信心，转而去寻求别的救[2]《浙江省高级人民法院关于试行诉前登记制度的通知》第二条济途径。于是上访、信访事件频频发生，把行政权力作为解决问题的最终途径，这也是在法院无力救助的情况下当事人采取的无奈之举，这也加速了行政权力的膨胀和扩张，最后的结果只能是行政终局代替司法终局，这无疑是与现代法治精神背道而驰的。在宁波地区，诉前登记立调字号案件按照“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的工作原则，充分运用涉诉矛盾纠纷综合化解工作手段，通过劝说引导、内外联动联调、开协调会、发送司法建议等形式，将矛盾纠纷纳入多方联动、多元化解、综合治理的架构中去化解，力争将敏感性案件有效解决在诉讼程序之外。诉前登记制度保障了当事人的诉权，并通过法院与相关业务部门协调、处理，妥善解决了各类社会关注的敏感案件，最大限度地扩大司法救济的范围，不但有力保护了当事人的权益，也维护了社会的稳定。三、诉前登记制度存在的问题及建议（一）当前诉前登记制度存在的问题1、过分强调“调解”优先，部分法院操作不规范，损害了当事人的利益。正如学者指出：当调解率被作为一项硬性指标，当提高调解率被作为一项政治任务来对待时，就难免会出现为完成指标而背离审判规律和违反调解原则的现象。在调解普遍受到重视，调解率持续上升的情况下，我们恰恰需要防止一种倾向掩盖另外一种倾向，关注高调解率可能带来的问题，防止和消除由此产生的种种弊端。[3]部分法院单纯追求数据考核结果，实行“一刀切”做法，将大部分受理案件纳入诉前登记范围，人为限制正常受案；虽然规定实行诉前登记制度的案件，诉讼时效、起诉期限的截止日期以起诉人交邮或向法院递交起诉材料之日为准，但是部分法院并不向起诉人出具诉前材料接收确认单，登记后并不处理，当事人无法院出具的书面材料，不但立案无门，后续的维权更是无从谈起；部分法院要求当事人在诉前调解阶段提交证据材料复印件，待正式立案后又要求再次提交一样的材料，增加了当事人的负担。2、诉前登记制度的出发点与实际效果背道而驰。新民事诉讼法第123条规定，人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第119条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；不符合起诉条件的，应当在七日内作出裁定书，不予受理；原告对裁定不服的，可[3]李浩:《理性地对待调解优先——以法院调解为对象的分析》，《国家检察官学院学报》2012年第1期。以提起上诉。作为一项新的制度，诉前登记制度出发点是为了落实新民事诉讼法的先行调解制度，加强对当事人诉权保护，从源头有效化解涉诉纠纷，但其规定是否符合新民事诉讼法解决立案难的精神，尚值得商榷。基层人民调解组织尚在发展之中，行业性专业人民调解委员会十分缺乏，法院在诉前登记后并未将纠纷交至调解组织处理，仍交至审理案件的法官手中，导致的结果是“预立案—查明事实—正式立案—开庭判决”，相比正常立案处理的程序（正式立案—查明事实—开庭判决），法院缩短了审理期限（审理期限从正式立案起算），但对当事人来说，由于没有正式立案不受审理期限限制，实际的审理期限比正常立案的还要长。3、诉前登记制度缺乏配套措施。浙江省高级法院和宁波市中院对诉前登记制度的规定并无处罚措施，诉前登记的案件调解、审理的期限往往得不到保障；法院立案庭尚无划分工作人员专门负责释明、调解、分流工作，导致当事人对诉前登记制度不理解，案件诉前登记后也不知道该与哪位法官联系；由于没有正式立案的材料，对当事人向第三方行政机关调取材料造成严重障碍，结果因为信息不全无法查明事实，或者无法顺利保全，损害了当事人的利益。（二）完善诉前登记制度应明确的几个问题1、应当明确诉前登记制度的法律性质。新民事诉讼法虽意在解决立案难的问题，但并未采取立案登记制度，事实上仍沿用立案审查制度。诉前登记制度就是立案审查制度与立案登记制度的折中方式，而各地规定不一的做法却带来了诉前登记制度法律地位不明的尴尬困境。“恰当的法力才能决定合理的立法，而合理的立法才能有助于使司法更具有理性和符合社会的一般正义的观念”[4]如前文所述，诉前登记制度与新民事诉讼法解决立案难的精神并不一致。大量符合立案规定的案件却被法院纳入诉前登记中，“一刀切”的做法使得当事人并无程序选择的权利。诉前登记的案件，原告同意即可，不利于被告的程序选择权，有“强制调解”之嫌。调解应当遵循当事人自愿原则，这不仅体现在双方达成的调解协议是自愿的，作为调解程序适用的前提—调解程序的启动也是自愿的，这被认为是诉讼调解的基石。[5][4]邵明：《当事人的起诉与法院的立案审查----以诉讼要件与诉讼系属为切入点》，《人民法院报》，2005年9月21日第B1版。[5]唐力:《在“强制”与“合意”之间：我国诉讼调解制度的困境与出路》，《现代法学》2012年第3期。2、完善调解机制，加强基层人民调解组织和行业性专业人民调解委员会的建设。目前诉前登记制度运行状况不佳的主要原因之一就是调解组织的匮乏，应当加快形成社会共识，调动社会和基层群众组织实行自主管理，激发社会活力。发挥我国独有的人民陪审员制度的优越性，做好人民陪审员的聘任工作，尤其是要聘请专业人士担任人民陪审员，提高人民陪审员的出庭率，借以弥补法官在某些专业领域知识储备的不足。积极推进医患纠纷、劳动争议、交通事故纠纷、环境污染纠纷、物业纠纷等纠纷多发领域的行业性专业人民调解组织建设，加强对人民调解组织的业务指导与培训，不断扩大诉调衔接工作范围。3、将诉前登记制度以法律规定确立，进一步细化诉前登记制度的相关规定。诉前登记制度在浙江省全面实施，应当以正式的法律法规形式确立下来，而非