行政事业单位内部控制规范新.

行政事业单位内部控制规范讲座翟新生教授硕士生导师河南财经政法大学会计学院[e-mail]讲座提纲1.概念、目标、原则、总体要求2.风险评估3.控制环境4.业务活动控制5.监督重大意义为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。行政事业单位内控失效，经济犯罪、形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风、贪腐之风盛行、一把手落马不是个案。与权力集中、控制无效、政治制度改革相关。加强和完善行政事业单位的内部控制建设刻不容缓。根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。2012年11月29日公布，自2014年1月1日起施行。1.概念、目标、原则、总体要求适用范围：本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。案例：行政事业单位问题大，“头顶艺术、怀有理想、满腹经纶。”2010-2012乱收费等小金库2.1亿，转入私人账户5800多万。法官嫖娼、带小学生开房、医生倒卖婴幼儿。1.概念、目标、原则、总体要求概念：本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的过程。控制强调的是过程，是从结果控制发展到过程控制。美国强调执行结果控制，控制成本很高是需要借鉴的教训。我们的制度安排是过程控制，去餐馆吃红烧鱼，各个饭馆看上去差不多，差别在过程，客人看不见，师傅、环境、原料、工序、佐料不一样。过程可控结果才有保证。1.概念、目标、原则、总体要求五大目标合法合规：合理保证单位经济活动合法合规。政府违规执法、学校套取国家职业教育补助金、医院乱收费、环保部门只罚款不管理、林业部门违法砍伐天然林等。安全有效：资产安全和使用有效。财产管理混乱损失浪费严重有账无实、国有资产记在个人名下、无形资产流失严重、资产长期不用损失报废等。真实完整：财务信息真实完整。账外小金库、虚假业务报销费用、人员不实套取财政拨款、制造虚假信息伪造政绩等。科技部部长痛斥骗取科研经费。1.概念、目标、原则、总体要求防腐倡廉：有效防范舞弊和预防腐败。利用职权受贿索贿、买官卖官渎职犯罪、假公济私物欲横流、公费嫖娼赌博、五子登科道德败坏。服务效率：提高公共服务的效率和效果。高成本低效率的政府、编制庞大人浮于事、因人设职官比兵多、官僚作风高高在上,无利不办事。四岁的公务员、拿钱不上班的公务员。三中全会决议：“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”建立与实施内部控制的原则（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。例如：某大学购买电脑设备。机关单位内部控制完善、实施有效，但所属机构管理混乱，藏污纳垢，还是问题很大。例如：培训部的小金库。（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。案例：卞中案件普通会计贪污2个多亿，前无古人，希望后无来者。卞中利用了四个细节：混岗、利用转拨资金、下班前5分钟、夹在大堆单子里、抢电话。“卫星都上天了，财务都管不好吗？”建立与实施内部控制的原则（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。内部控制的核心思想是权力平衡，制约对象是权力，权力分配合理，约束适当是内部控制的难点。“一支笔审批，一个人说了算就没有内控。”河北省邯郸县的村民将“民主理财章”劈成了三瓣儿，命名为“三段章”，分别由选举产生的民主理财小组成员保管。村级财务下账报销时，必须经理财小组成员逐笔审计，分别盖章，三章合一后村支书方能签字批准。暗合“分权制衡”的原理。真正实现了从结果公开到过程公开、从专制决策到民主决策、从纵向监督到横向监督、从对上负责到对下负责的转变。建立与实施内部控制的原则（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。例：在一个处工作的很好，很快提拔了。调到另外一个处，还这样做，受到了批评。内部控制不能拷贝，也不能克隆。别人的成功经验，拿过来不一定能用。在不同时期、不同阶段、外部环境的变化、战略目标的调整等，内部控制要随之变动。总体要求单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。决议：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”需要完善法律。例如：公款吃喝浪费行为不同于贪污、受贿、挪用公款等谋取私利的行为，我国刑法并未对此有任何规定，如此以来，绝大多数人，即便被媒体曝光或者被查处，至多给个“不痛不痒”党纪或者政记处分，谈不上法律制裁了。如果在刑法中增设“挥霍浪费罪”，并处以严厉的刑罚，公款吃喝风一定会有大的改观。单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。2.风险评估原则要求：单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。审计署：跟着市场热点走、跟着制度漏洞走、跟着大额资金走、死死盯住一把手。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。例如：基本建设项目风险、大额采购风险、招收录用风险、考核考察提拔风险、资金资产管理风险等。2.风险评估单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长。杆原理杠：单位领导是内部控制的核心，内部控制设计和执行的好坏领导是关键。“单位行不行就看前两名，公司好不好关键在领导。”决议；“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。”经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。责任在领导，内部控制的设计和执行漏洞，往往最容易被领导利用。单位风险评估应重点关注（一）内部控制工作的组织情况。包括是否确定内部控制职能部门或牵头部门；是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。有内部控制、风险管理、内部审计部门，形同虚设，领导不支持，各部门不配合，外号“药单部门”。解决问题难，没有积极性。（二）内部控制机制的建设情况。包括经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。“家有千口主事一人”，只有权力、没有责任、不受监督，出了问题文过饰非，找替罪羊，单位出面保护。国家发改委副主任刘铁男，被财经杂志副主编罗昌平实名举报，国家能源局出面说“污蔑造谣”。单位风险评估应重点关注（三）内部管理制度的完善情况。包括内部管理制度是否健全；执行是否有效。多年以来形成了搞运动的文化，干什么工作一阵风，过去了就没人管了，使再好的制度也坚持不下来，有制度难坚持，执行是规规矩矩走过场。（四）内部控制关键岗位工作人员的管理情况。包括是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资格和能力。例：内蒙古赤峰银行金库管理员，不轮岗、不休假、失控导致严重经济犯罪。“好制度可以把坏人变成好人，坏制度可以把好人变成坏人。”单位风险评估应重点关注对于人的信任限制，是制度设计的起点，人是最容易变异的因素，这样才能减少不确定性。柯达的人事管理，就是把好人挑出来，放在重要的位置上，并严格监督和制约。（五）财务信息的编报情况。包括是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。现在行政事业单位类型多，经济业务复杂（出租、经营、各种收费、资产管理、税收、不同服务等），管理好核算准确有难度。单位有自己的小算盘，有的故意弄乱好浑水摸鱼。业务层面风险评估应当关注（一）预算管理情况。包括在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。决议：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”预算管理充分体现了对过程控制的要求：活动-预算-执行-监督-考核-奖惩,从而实现控制的目标。业务层面风险评估应当关注哈佛额大学有两个为期20年的研究课题：一是选择一个毕业班的学生，填写自己的职业目标和规划。20年后调查发现，有明确目标具体规划的大部分都比较成功，反之成功的少。二是选择100个小型企业调查是否实行预算管理，20年后再看这些企业，凡是实行预算管理的，基本都发展的比较好，没有的许多都不存在了。业务层面风险评估应当关注（二）收支管理情况。包括收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。例：某市活动中心老会计贪污500万案。中心正式员人很少，大量的临时工，薪酬支付是内控的重点，领导感情上有朴素的信任感。老会计造假单，一次他的好朋友看到薪酬表，真相大白。痛苦的是思想斗争。他买了别墅。为什么房贵，与腐败、内部控制有关。业务层面风险评估应当关注（三）政府采购管理情况。包括是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。政府采购质次价高的问题一直饱受诟病。社会科学文献出版社发布的法治蓝皮书《中国法制发展报告》披露，地方政府去年1月至9月的采购商品，8成高于市场平均价，超过一半的商品价格高于市场平均价1.5倍。国家不是早就出台了《政府采购法》吗，怎么政府采购“妖孽”依然能横行呢？其实，上有政策下有对策。《政府采购法》虽然能让政府采购行为程序合法，但这也恰恰给政府采购中那些吃回扣“妖孽”的身上披上了一层合法的外衣。《政府采购法》表面规范了政府采购的行为，实际上却空有其表，尽失其里。业务层面风险评估应当关注（四）资产管理情况。包括是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。例：某机关为干部配电脑，每人一台，中层更换了几次，旧的未收，最多的领了8台。例：科技部门人员流失，带走专利技术。（五）建设项目管理情况。包括是否按照概算投资；是否严格履行审核审批程序；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。例：京沈高速宝坻段37公里，被判刑37人。业务层面风险评估应当关注（六）合同管理情况。包括是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。例：某地政府采购部门，制度要求内审介入采购合同审计，审计合同价格、数量、供应商、风险，是创新，提升了管理水平。内部控制的控制方法和程序（一）不相容岗位相互分离。合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。例如：长江动力集团于志安。利用职权，内控漏洞转移资金5亿多美元。（二）内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务