行政单位内部控制设计的五个模块

行政单位内部控制设计的五个模块上海国家会计学院郭永清2012年11月财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月1日在全国施行。2015年12月21日，财政部又发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），对行政事业单位的内部控制工作提出了进一步的指导意见和要求。很多行政单位在开展内部控制建设的时候，感觉工作很多但又无从下手。本文对此进行研究，希望对行政单位的内部控制实务工作有所帮助。行政单位内部控制设计应当包括授权制度模块、预算控制模块、流程控制模块、会计信息系统模块、监督模块这五个重要的模块。行政单位内部控制中的授权模块是基础。各级政府对各级行政单位进行授权对其职责和权限进行明确，行政单位再将其职责及权力进行转授权，层层分解给行政单位内部的部门和人员。为了保证行政单位内部部门和人员按照职责和权限开展各类具体业务活动，必须实现对行政单位活动事先、事中和事后的全过程控制。行政单位通过预算管理实现对内部部门和人员经济活动的事先控制，通过业务流程控制实现事中控制，通过会计信息系统实现事后控制。上述设计及其执行是否有效，应当接受外部和内部的审计监督。五者之间的关系可以下图所示。（三）内部控制的整合：模块分解与耦合1.授权制度是一切内部控制的基础制度。授权制度的哲理基础是国家管理和基于公共受托责任的授权制度模块行政单位预算管理模块行政单位工程项目业务流程行政单位人事管理流程行政单位采购及付款流程行政单位收入及支出流程行政单位信息系统管理流程业务循环控制模块政府国库管理业务流程合同管理业务流程公共服务业务流程紧急重大事项流程…………行政单位会计信息系统及报告模块………………………………………………全面、有效的监督系统模块与绩效评价模块1、授权模块是行政单位内部控制的核心和基础问题。我们首先要明确行政单位的职责和权力，行政单位才能在其职责和权力范围内履行相应的受托责任。授权模块是一种基于权力平衡与互相牵制的制度性安排，通过法制和程序来事先限定行政单位的权力与责任。在授权模块中，各级行政单位需要通过权限指引表等形式建立清晰的授权制度明确内部各部门及人员的职责权限，克服个人理性能力有限的问题。通过内部控制的授权制度做到“有限权力、流程审批”来克服个人非理性行为可能造成的风险，“有限权力”是行政单位每个人只能在规定的权力范围内履行责任，每个人的权力都是有限的，不存在绝对权力。“流程审批”是指行政单位通过流程进行审批，通过流程审批中责任人员的集体参与和信息交流实现不同人员之间能力互补，从而达到风险缓解的目标。2.预算管理模块的本质是行政单位“防患于未然”的内部控制。所谓预算管理，是指在行政单位有限资源的约束条件下，通过有限资源的最优化配置保证行政单位目标的实现。预算管理是行政单位所有业务的真正起始点，换句话说，如果没有相应的预算，行政单位内部部门及人员就不得开展经济活动。比如，没有相应的采购预算，行政单位就不得开展采购业务。3、流程控制模块是行政单位保证按预定轨道前进的事中控制。流程控制必须与预算管理相衔接。如前所述，预算是经济活动的起点，进入具体经济活动环节以后，必须遵循相应的流程控制，因此所有业务流程必须做好与预算的衔接。行政单位需要对自身的具体活动流程进行梳理，确定活动过程的步骤和控制点，明确流程环节的权限分割，制定每一个步骤和控制点的有效方法和操作规范，运用不相容职务分离等控制方法降低行政单位运行风险。4.会计信息系统模块是行政单位内部控制的事后控制。经济活动的信息终点就是会计信息模块。前述预算、业务流程结束后，经济活动应当通过会计信息系统进行记录和总结，并通过会计信息系统对其绩效进行衡量和评价。为了更好地反映行政单位的各类活动，需要加快建立和完善我国的政府财务会计体系。5.监督模块是行政单位内部控制的保障。上述行政单位内部控制是否有效，需要监督模块来进行监督和评价。监督模块中重要的是监督部门（包括审计、纪检、监察等）的设置及其人员配备，其中需要重点关注的一个问题是监督部门及其人员的独立性必须得到充分保证。我们以行政单位的非政府采购目录内的零星日常用品采购业务为例来讲解五个模块在实际工作中的应用。行政单位首先应当明确采购的负责部门以及相应的权限指引（授权模块），比如某行政单位明确资产管理处统一归口负责采购业务，非政府采购目录内的零星日常用品采购金额500元以下资产管理处处长审批，500元到1500元之间必须由单位分管领导审批，1500到3000元必须由单位负责人审批，3000元以上提交单位领导办公会审批。在授权模块的基础上，对于具体的零星日常用品采购业务，相关人员在进行审批的时候，首先要看是否有相应的业务预算（预算模块），如果没有相应预算，则无法进入具体的采购流程。如果有相应预算，在进入具体的采购流程后，需要运用不相容职责分开等内部控制的手段实施流程控制，比如采购的申请、采购的批准应该分开，采购的批准、采购的执行应该分开，采购的执行和采购的验收应该分开，等等（流程控制模块）。在采购业务流程完成后，相应的单据应该汇总起来，由会计人员进行业务的记录和总结（会计信息模块）。上述过程设计和执行是否有效，审计等监督部门要定期和不定期进行检查（监督模块），开展业务活动的绩效评估。上述五个模块的设计思路，不仅仅适用于采购业务，也适用于行政单位的所有业务活动。