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政府与官僚机构清华大学公共管理学院巫永平2006年11月6日行政部门•行政部门是国家的一个关键组成部分•对于行政部门的权力分配，是政治学理论讨论的一个重要问题•各国宪法所赋予行政部门的权限、各国行政部门的实际权限，存在着很大差异洛克与行政部门•在洛克的三权分立理论中，立法权必须与执行权应该分开，但执行权和对外权应该结合在一起，交由君主掌握，但这两种权力必须从属于立法权。君主必须服从立法机构，不得僭权。•他理想中的制度是君主立宪制孟德斯鸠论行政部门•在孟德斯鸠的三权分立中，行政权执行国家的意志，需要果断和快速。他认为，由一个人管理比由几个人管理要好些，所以应该由君主或国王行使。但又不赞成议会制，因为议会制是行政权和立法权的有害结合。•行政权必须拥有废除立法权的决议的权力，否则立法权就会攫取一切权力。行政权可以召集和解散立法议会。•立法权不应拥有干涉和制止行政权行为的权力，也无权审讯行政者本身及其行为，因为行政者本身神圣不可侵犯；但立法机构可以可以通过税收和兵力的决议影响行政权；立法机关对于行政首脑具有弹劾权；行政权直接领导军队。汉密尔顿关于行政部门的观点•要建立一个强大的行政部门。软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理和管理不善，而管理不善的政府就是一个坏政府•强而有力的行政部门应该具备的条件：统一；稳定；充分的法律支持；足够的权力•行政部门的权力集中体现在总统身上。除少数例外，行政权应集中于一人。一人行事的好处在于决断、灵活、保密和及时。最有利于明智审慎、最足以取信于人民、最足以保障人民的权利汉密尔顿关于行政部门的观点•广义而言，政府之管理，应包括一切国务活动，无论其立法、司法或行政。具体而言，则限于行政部门的范畴。包括：外交、财政预算、根据议会一般拨款而运用和支付公款、陆海军的配置、战争活动的指挥•直接处理这些事务的人员，应被视为总统的助手或代表，其职务由总统委托或提名，并受总统监督。•这表明总统任期与整个管理体制密切关联。因此，总统任期不宜太短。行政部门的设置•行政部门的设置反映了各国不同的政治制度。主要的制度有两种：总统制和议会制或内阁制总统制（presidential)总统不仅是国家元首，还是有实际权力的政府首脑，由人民直接选举产生。总统选举与议会选举是分开的，总统不向议会负责，内阁成员从议员之外选择。在美国，总统制是一种“制衡（checkandbalance)”制度。议会不能罢免总统（但可以弹劾），总统也不能解散议会。容易导致行政僵局总统制•汉密尔顿等联邦党人主张建立的是一种强大的行政部门，赋予总统更多的权力，形成对国会的制约，但美国宪法倾向于约束总统的权力，三权分立的制衡原则所主要约束的是行政部门的权力。内阁制也叫议会制（parliamentary)，是一种权力的融合：议会和行政部门关系密切。行政官员通常是议员，在许多国家，首相本人必须是议员。内阁要接受议会质询（与美国的听证制度不同）内阁制可以避免行政立法僵局，“不信任”制度可以随时使内阁倒台，这在美国的制度下是不可能的。但议会的独立性和重要性受到影响，往往成为内阁的橡皮图章；联合内阁往往不稳定混合制•总统不但制定国家政策及其实施程序,而且具有制定法律程序的权力,其掌握的权力甚至超过美国总统.总理由总统任命,在受到信任的前提下对议会负责,但并非议会的必然成员；或由议会产生并对议会负责（如芬兰和奥地利），一般情况下,总理只是总统的代理人和总统与国会间的联络人.但如果总理来自不同政党,则会变得非常复杂〔密特朗-希拉克(1986),密特朗-巴拉迪尔(1993),希拉克-若斯潘Josbin）•总统和总理或内阁有一定的分工，一般总统负责外交和更广泛的宪政问题，总理和内阁负责内政。•混合制国家，除了法国，还有葡萄牙，奥地利和芬兰官僚机构(Bureaucracy)首先提出官僚制问题的是韦伯，韦伯眼里的官僚制是一种理性组织，它与依据传统或魅力型charisma权威不同，具有可预测和有效率的特点，官僚制具有以下特征:–等级制(科层化)–非人格化–延续性–官员由非选举产生,由文凭或考试任命–专业化(与等级制存在内在矛盾）在社会学意义上，官僚制是一种行政体系而不是政府体系，既存在于政府，也存在于企业、学校、医院、工会、政党、军队等大型组织。官僚机构在政治学上，官僚机构构成政府的一部分，属于行政部门，它具有一些典型特征a.Rulebybureaub.由受过训练的专职人员组成的行政管理制度.一种有明确内部规则和高度专业化的组织.构成现代国家的权力核心.c.另一种定义:Civilservice—永久的政府，d.专业性(expertise)—面对经过专业训练的官僚,政治官员显得自己是个只知皮毛的入门者e.保守性与民选官员常常产生磨擦和矛盾。官僚机构的作用总的来说，官僚机构的职责是执行贯彻立法机构非法律和政治行政部门制定的政策•行政管理•提供政策建议•聚合和表达利益•政治稳定官僚机构•由于官僚机构具有自利性本能，它在不断增加权力和扩大规模。•形成rulebyofficials的现象•官僚对民主的威胁•官僚机构的效率也常常是一个问题官僚机构•如何控制官僚机构是现代社会面临的一个棘手问题