财政支持城镇化建设相关政策研究

财政支持城镇化建设相关政策研究－－淮南市采煤沉陷区村庄整体搬迁政策研究时间：2011-09-2209:55:46来源：作者：马琼点击：265正文字号：【大中小】【打印】城镇化作为一种经济现象，是人类社会发展到较高级阶段的产物，是世界和地区经济社会发展的必由之路；伴随着工业化和现代化的不断发展，城镇化也随之产生和发展。时至今日，城镇已成为社会经济活动的主体，在国民经济运行和社会发展进程中发挥着重要的作用。一、城镇化建设的基本含义所谓城镇化就是指农村人口不断向城镇转移，第二产业不断向城镇聚集，从而带动第三产业不断发展壮大的历史过程，在这一过程中城镇数量日益增加，城镇规模不断扩大。其发展过程主要有一下阶段：一是农村人口和劳动力向城镇转移；二是第二产业向城镇聚集，第三产业在城镇发展；三是地域性质和景观的转化；四是城市文明、城市意识的扩散和传播。总之，城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。在这一发展过程中，既表现为城镇人口和城镇数量的增加，城镇规模的扩大以及城镇经济社会集约化程度的提高，也表现为由此引发的城镇结构和功能的转变以及生产方式与人的生活方式的转变。我国正处于工业化、城镇化发展的关键时期。推进城镇化既面临着难得的机遇，也面临着严峻的挑战，必须在深刻总结经验，客观认识国情，科学分析城镇化未来态势的基础上，探索出一条符合我国国情的城镇化道路，对于扩大内需、推动国民经济增长、优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，具有重大意义。二、采煤沉陷区村庄整体搬迁与城镇化建设的关系煤炭资源是我国重要的基础能源，在国民经济建设中具有重要的战略地位。煤炭资源开采一方面促进了社会经济发展，另一方面对区域经济和生态环境造成的负面影响也十分明显，如地下开采导致地表塌陷、煤矸石堆压土地等，引起区域耕地绝产、村庄搬迁等一系列社会问题。因此，研究、探索采煤塌陷区村庄搬迁及综合治理的有效途径，是资源型城市可持续发展的重要课题。淮南是煤炭资源型城市，资源的开发利用与环境综合治理是我市面临的两大课题。由于采煤造成的地表塌陷，而引发的村庄整体搬迁已诱发出另一课题的产生，即，如何处理好村庄搬迁与城镇化建设的的关系。资源型城市有一个共同的特点，即，资源开发到哪城镇就建设、发展到哪。同时，由于采煤沉陷区造成的村庄搬迁，又形成新的搬迁集聚区，即，新的城镇。因此，结合淮南的特点，深入研究我市城镇化的发展规律，探寻淮南特色的城镇化道路，对我市城镇化建设和区域经济的发展具有重要的意义。三、我市采煤沉陷区村庄整体搬迁的现状淮南矿区自1903年开矿以来，历时近百年，采煤塌陷从煤炭开采开始就相伴而生。截至2009年底，全市采煤塌陷区面积约24.558万亩（163.72平方公里），塌陷区占全市总面积6.48%，占用耕地面积约16万亩。目前全市仍以每年约1.8--2.5万亩的速度塌陷，预计到2020年，全市塌陷区总面积将达到55.36万亩(369.08平方公里)，占全市总面积的14.61%。预计淮南煤田开采完成后，全市塌陷总面积将达到102.42万亩（682.8平方公里），占全市总面积的27.03%。塌陷造成地面塌陷、采空塌陷、地面沉降、山体失稳与崩塌、堤岸失稳等现象，严重的威胁着民宅、学校、医院、道路、桥梁及水电等设施，同时，塌陷也严重阻碍了我市经济和社会事业的发展，搬迁和治理工作已迫在眉睫。（一）村庄搬迁的总体规划。根据国家及省、市各级国土部门关于加强矿区环境建设工作的意见，为了加快淮南市经济发展步伐，改善人民生活水平，合理利用土地，促进社会持续稳定发展。2009--2010年，我市启动采煤塌陷区村庄搬迁应急工程项目35个，其中：2009年应急工程项目19个，搬迁18567户，60689人；2010年应急工程项目16个，搬迁11218户，35101人；另外，实施采煤塌陷区城市居民搬迁项目8个，搬迁14384户，43152人。两年投入资金38.7亿元,其中:2009年24.1亿元、2010年14.6亿元。另，据淮南市2009—2020年村庄搬迁规划，到2020年，位于煤矿沉陷区内的20个镇、329个自然村，约208390人将进行村庄搬迁，规划搬迁新址32个，建设用地约1255公顷。通过塌陷区内大量村庄迁出，原有分散的村庄数量会大量减少，同时，形成一批新的居住聚集区和新的小城镇，原有的城镇规模也将随之扩大。（二）搬迁安置模式及设想。按照淮南市制定的城（矿）乡一体化的发展理念和建设“资源节约型、环境友好型”城市的要求，根据采煤塌陷区特点，我市提出了“集中式搬迁、发展式安置、开发式治理”的采煤塌陷区村庄搬迁安置和治理的新思路。（1）新村选址模式。所谓集中式搬迁，就是在淮南全市规划若干个新市镇，把未来10年沉陷区内20万居民集中搬迁，改变以往东一个、西一个“小、近、散”杂乱搬迁状况。淮南市在实施“大集中搬迁”中对于新村的选择逐步摸索出了以下几种模式：①选择新规划点建新市镇。淮南市采煤区塌陷范围广，涉及村庄较多，为了能达到节约用地的目的，一般在塌陷区外选择一处较大地块作为安置点，将某些塌陷区的塌陷人口全部集中安置起来，同时进行配套建设各类服务设施，从而形成一个新的市镇。如此安置点如，夹沟新镇、芦集南村等。②扩大原有城区。一些塌陷区在临近处很难找到合适的安置点，而被集中安置在区、县的城区附近，新的安置区可以利用老城区各类基础设施和服务设施，同时，受老城区辐射带动，逐步发展成熟，与老城区融为一体，从而扩大了原有老城区。如凤台县的凤凰湖新村，就紧邻凤台老县城。③扩大原有特色老集镇。一些临近集镇的塌陷区的群众可以就近安置在集镇边缘，一方面可以利用集镇的基础和服务设施减少安置成本，另一方面扩大了原有集镇规模。如，潘集区的潘集新村，就选择在潘集镇的边缘。④在矿区门口设置小规模安置小区。采煤区群众一般会自发在矿区门口道路两侧聚集，做些买卖和小吃等生意。因此，可以提前做好规划工作，在矿区门口设置小规模安置小区，同时，配套商业服务设施，进行合理引导，有序经营。⑤在山南新区设置安置小区。淮南市山南新区为淮南市规划的新城区，规划到2020年，山南新区人口达到60万，建设用地60平方公里，其水系、绿化将纵贯整个南部新城，城区与舜耕山及周围自然环境融为一体，体现了以人为本的规划理念，营造宜居环境。该区在未来若干年将成为淮南市城区居民争相进驻的理想居住地。因此，可在该区划出一区域作为采煤塌陷区居民安置小区，由市政府根据各区、县搬迁人口状况，有计划进行建设和搬迁安置。（2）新村建设模式。对于新村建设可以从以往的政府代建逐步转变为公司代建模式。由政府通过招商引资或招标方式，引进具有房产开发资质的建设投资公司，由投资公司先期代建，将安置区分为多层搬迁安置房住宅区和商住两个功能区。商住区所得利润用于弥补住宅区楼房建设及公建费用，使住宅区楼房能以低于建设成本价出售给搬迁群众。群众得了实惠，合作公司也实现了合理盈利。通过该种模式实现了集中化、规模化建设，既节约了土地、降低了住宅房价，又解决了搬迁安置建设资金和公建配套问题。（3）安置模式。由于大量村庄的搬迁和耕地数量的减少，大量失地农民的就业和生活来源必须得到高度重视，因此，我们不仅要重视失地农民“安居”的问题，也要充分考虑其“乐业”问题，从而实现“发展式安置”，要实现“发展式安置”可考虑以下几个模式：①规划新建配套商业门面和服务设施。在新建的集中安置区规划中，建设一定数量的商业门面和服务设施，从而提供就业机会。②对搬迁区群众进行培训。拥有一定的就业能力是就业的基础，也是提升就业竞争力的有力支撑。由区、县政府对搬迁区群众实施“差异化”就业培训，多渠道、全方位提升群众就业能力，促进就业。一是开展普通职业技能培训，针对年龄偏大、文化程度不高的群众，进行家政保洁、物业管理、园林绿化职业技能培训；二是开展专业职业技能培训，针对文化程度相对较高、年龄较小，愿意掌握一技之长的群众，组织开展电工、电焊工、电器设备维修、汽车驾驶等专业培训；三是对有创业的愿意群众进行创业培训。此外，可以结合塌陷区群众的实际状况和要求进行其他技能的培训。③与采煤企业建立长效用工机制。由政府抽调人员成立专门机构，对采煤塌陷区人员进行调查，建立安置区人员信息库，定期组织开展技能培训工作，并建立备用人才库和建立专门的人才档案，为采煤企业提供后勤服务人员和一线采煤工人等，从而与采煤企业建立长效用工机制。④建立农民创业园。在搬迁点附近规划出农民创业园或工业园，同时，做好交通、水电基础设施建设工作，积极鼓励农民自主创业，并对创业农民提供有关政策扶持。⑤建立劳务输出机制。各区、县建立劳务输出管理机构，与外地用工企业建立劳务输出机制，同时，在安置区建立劳务输出平台，科学有序地向外输送劳务人员。（4）塌陷区治理模式。根据淮南市采煤塌陷区特点及塌陷地的不同时期，积极探索动态治理和静态治理相结合方式。抛开传统的塌陷区“土地复垦”单一模式，逐步探索塌陷区新的利用方式，让塌陷区能够“浴火重生、凤凰涅槃”，最终使得淮南市的塌陷区成为一个生态区、旅游区和开发区。由于淮南市塌陷区最终形成的是塌陷水面较多，可考虑将塌陷区与淮南市境内现有湖面相连起来，并与淮河贯通，引淮入湖、湖淮相连，将淮南市打造成“半城湖光半城楼”的幽美新城。四、村庄整体搬迁的现实意义淮南作为资源型城市和老工业基地，长期以来农业、农村、农民和矿业、矿城、矿工问题叠加。地矿矛盾、工人与当地农民的纠纷不断，因此，加快村庄整体搬迁，对化解上述矛盾，维护稳定，促进我市城乡经济社会全面协调可持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。同时，在村庄的搬迁过程中也会产生一定的社会效益和经济效益。（一）村庄整体搬迁的社会效益。村庄集中搬迁是一个或者多个自然村聚并，它是我国城乡关系演变的重要“窗口”，是我国城乡融合的现行区、城乡统一的桥梁，具有较强的社会效益，压煤村庄搬迁在搬迁过程中也可以获得相同的社会效益。搬迁过程中在原有自然村庄的基础上，利用搬迁契机进行城镇化建设，在搬迁过程中对原有的社会结构、邻里关系、人际交往关系、居住形式进行深入的调研，在规划过程中重视居民的参与，采纳群众意见，在新居的设计中，塑造一个符合原有社会结构的居住环境。在新村管理服务中，在认真调研的基础上，合理布局居民的活动场所、公共建筑以及公共服务设施，积极组织当地居民的各项公共活动，促进搬迁各个村庄的村民交往，加强精神文明的建设，构建合理的社会文脉。同时，村庄搬迁与城镇化建设有机结合，基本完成新村的道路、绿化、安全饮水、垃圾处理等主要基础设施建设，基本完成教育、文化、卫生等公共服务设施建设，逐步改善了农民生产生活条件。（二）村庄整体搬迁的经济效益。村庄整体搬迁，可产生的收益主要包括：煤炭资源全部开采完成产生的经济利益及建设用地置换产生的经济效益。采用丁集煤矿平均煤厚15.46m，非搬迁村庄缓冲250m为例进行估算，此次搬迁项目可以解放煤炭量20590.69万吨；由于在村庄搬迁后原址的生态环境治理，原村庄用地面积为1642.04公顷，搬迁用地面积为687公顷，可以节约955.04公顷，按照淮南市工业出让最低价格8.97万元/亩，可获得出让收益128500.6万元。五、财政支持城镇化建设的政策建议城镇化建设涉及城镇建设、公共基础设施建设、就业、社会保障、医疗、产业发展等一系列社会问题，而，支撑和解决这些问题的关键是资金，如何筹集充足的资金，并解决这些问题是财政部门面临的重要课题，为此，财政部门应转变理财观念，创新管理模式，拓宽资金筹措渠道，从而，推进城镇化建设，支持城镇经济和各项社会事业发展。鉴于上述因素，结合我市采煤沉陷区整体搬迁特点，就财政如何支持城镇化建设提出以下建议：（一）建议逐步实行市政公用设施有偿使用制度，吸引国内外资金开发和经营各类基础设施，从而建立“以城养城”的新城建机制。（二）探索社会化治理新模式。政府可以考虑出让沉陷区的使用权和经营权，按照“谁治理、谁受益”的原则，引入社会资金进行沉陷区治理。（三）建议采取多元化投资、社会化开发等方式，加快重点城镇的建设速度。除必须