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《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）政策讲解2016、4、15财政部综合司发文单位财政部国土资源部人民银行银监会文件出台背景新《预算法》的实施•土地储备机构原有直接向银行贷款的融资模式已明显不适应改革的要求，必须进行相应调整土地储备存在的问题•土地储备机构设置过多•土地储备行为不尽规范•土地储备规模普遍偏大•土地储备化债压力较大•土地储备融资方式亟待调整政策目标解决土地储备机构目前存在的问题•土地储备机构设置过多；•土地储备行为不尽规范；•土地储备规模普遍偏大；•土地储备化债压力较大；•土地储备融资方式亟待调整。政策内容规范土地储备管理：•清理压缩土地储备机构•规范土地储备行为•土地合理确定土地储备规模规范土地储备资金管理：•调整土地储备筹资方式•处理存量土地储备债务•规范土地储备资金使用管理•加强土地储备项目收支预决算管理政府购买服务预算政府采购预算制度修订和完善政策依据新《预算法》•土地储备融资方式调整•土地储备资金和收支预决算管理《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）•土地储备机构的清理《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）•存量土地储备债务处置•土地储备融资方式调整政策依据《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）•土地储备业务范围、土地储备机构性质、土地储备各环节工作要求、储备资金收支管理等。《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）•土地储备资金来源、使用范围、预决算管理等。《土地储备资金会计核算办法（试行）》（财会〔2007〕10号）•会计科目及使用说明、财务报表及编制说明《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）•土地储备机构名录制度、储备土地规模和结构、储备土地前期开发管理、土地收储及管护工作、土地储备资金管理要求政策依据关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知（财预[2014]351号）关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见（财预[2015]225号）国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发〔2013〕96号）财政部民政部工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综[2014]96号）中华人民共和国政府采购法及实施条例一、清理压缩现有土地储备机构（2016年底前完成）机构清理•压缩归并--县级、县级以上法定行政区划原则上设置一个--隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理重新纳入土地储备名录划为公益一类事业单位•承担基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的•根据正常业务需要，财政给予经费保障剥离或转企非储备业务及人员、资产、债务•储备业务：依法取得土地，进行前期开发、储存•非储备业务：政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开二、进一步规范土地储备行为土地储备工作只能由纳入名录的土地储备机构承担•未纳入名录管理的土地储备机构不能再承担土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务•不能再承担城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设•已经承担的2016年底前剥离和划转城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作三、合理确定土地储备总体规模土地总体规模确定依据•当地经济发展水平•当地财力状况•年度土地供应量•年度地方政府债务限额•地方政府还款能力现有土地储备规模偏大的•加快已储备土地的前期开发和供应进度•减少或停止新增以后年度土地储备规模四、调整土地储备筹资方式新《预算法》第三十五条•地方政府债务可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式筹措•举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准国发43号文•地方政府债务管理的总体制度安排•地方政府债务实行余额限额管理关于地方政府债务管理的总体制度安排（国发43号）举债主体•省级政府及其部门•不得通过企事业单位等举借债务举债方式：•发行地方政府债券一般债券—用于无收益的公益性事业发展，以一般公共预算收入偿还专项债券—用于有一定收益的公益性事业发展，以政府性基金或专项收入偿还土地储备、收费公路等•推广政府与社会资本合作模式•剥离融资平台公司政府融资职能关于地方政府债务管理的总体制度安排（国发43号）债务管理•余额限额管理：每年确定债务余额上限（限额内可借新还旧）•纳入全口径预算：一般债务收支纳入一般公共预算专项债务收支纳入政府性基金预算PPP项目中的财政补贴等支出纳入政府预算管理•风险预警机制•存量债务和在建项目后续融资处置清理甄别分类纳入预算发行地方政府债券置换在建项目重新审核，符合规定的继续按协议提供贷款地方政府债务实行余额限额管理（财预[2015]225号）年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额）逐级下达分地区地方政府债务限额地方政府要将其所有政府债务纳入限额，并分类纳入预算管理。•一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，当赤字不能减少时可采取借新还旧的办法•专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还；政府性基金或专项收入暂时难以实现，如收储土地未能按计划出让的，可先通过借新还旧周转，收入实现后即予归还。地方政府债务实行余额限额管理（财预[2015]225号）妥善处理存量债务•对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，属于公益性项目债务的，由地方政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产•属于非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还，暂时难以压减的可用财政资金先行垫付，并在以后年度部门和单位预算中扣回•取消融资平台公司的政府融资职能地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换地方政府债务实行余额限额管理在不突破债务风险控制指标的前提下，全国地方政府债务限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定每年全国地方政府债务新增限额和总限额，由国务院报全国人民代表大会审批每年分地区地方政府债务新增限额和总限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的限额内提出方案，报国务院批准后下达各省级人民政府，并向社会公开省级人民政府依照下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准省级财政部门在批准的地方政府债务限额内，合理搭配债券期限，安排债券发行兑付四、妥善处置存量土地储备债务存量债务的确认•以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。•对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。土地储备存量债务计入专项债务四、妥善处置存量土地储备债务置换债券•甄别后的政府存量债务经国务院批准分类纳入预算管理。土地储备存量债务纳入政府性基金管理•通过政府性基金预算统筹安排偿债资金•通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换五、调整土地储备筹资方式土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算•从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排•不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决依法将土地储备贷款方式调整为发债方式自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款地方政府在核定的债务限额内，合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。•债券发行规模和期限根据本地区土地出让收入、地方政府性债务风险等因素确定六、规范土地储备资金使用管理土地储备活动中的资金分类•土地储备机构运行资金（土地储备机构日常经费）•土地储备业务运行资金(土地储备资金)•土地储备零星收入（持有储备土地期间，临时利用）•土地出让收入（供应储备土地取得）土地储备资金•土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金•专款专用、分账核算•只能用于土地储备开支，不得用于土地储备机构日常经费开支六、规范土地储备资金使用管理土地储备资金来源•财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；•财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；•发行地方政府债券筹集的土地储备资金；•经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；•上述资金产生的利息收入。六、规范土地储备资金使用管理资金使用范围•征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用土地补偿费安置补助费地上附着物和青苗补偿费拆迁补偿费依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用•前期土地开发费一级开发：与储备宗地相关•按规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出•经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出七、推动土地收储政府采购工作政府购买服务：资金列入财政预算•购买主体各级行政机关参公事业单位（具有行政管理职能）纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织•承接主体社会组织公益二类事业单位企业、机构•购买内容适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担突出公共性和公益性•购买方式委托、承包、采购公开择优，以事定费•购买机制依据政府采购法公开、公平、公正七、推动土地收储政府采购工作政府采购：资金列入财政预算•采购主体国家机关事业单位团体组织•供应商法人其他组织自然人•采购内容货物工程服务•主要方式公开招标八、加强土地储备项目收支预决算管理土地储备资金的预算管理•编制第三季度编制按照宗地编制根据当地经济发展水平、上年度地方财力状况、近三年土地供应量、上年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素编制政府购买服务预算、政府采购预算单独编制•执行财政部门及时批复土地储备资金收支预算根据工程进度及时拨付资金•调整储备机构编制调整方案，经主管部门审核后，按规定程序报财政部门批准后执行八、加强土地储备项目收支预决算管理土地储备资金收支项目决算•编制土地储备机构年度终了编制详细提供宗地支出情况•上报土地储备机构按照同级财政部门规定，向同级财政部门报送•审核同级财政部门负责审核具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核九、落实好相关部门责任财政部、国土资源部、人民银行、银监会•将按照职责分工，会同有关部门修订制度办法省级财政、国土资源主管部门和人民银行分支机构、银监部门•对市县土地储备和资金管理工作的加强指导、督促•2017年3月31日前，将本地区贯彻落实情况以书面形式报告财政部、国土资源部、人民银行和银监会谢谢！