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肃南县草原生态保护补奖政策实施调查国务院批复的《甘肃省循环经济总体规划》和国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，都开宗明义地明确了甘肃在国家经济社会中重要生态屏障、经济通道和战略走廊的定位。祁连山便是甘肃和全国重要的天然生态屏障。祁连山位于世界层脊青藏高原的北部边缘。呈西北—东南走向，廷绵于西北甘肃、青海两省交界处，河西走廊南侧，长达千余公里。平均海拔3500米—4000米左右，4000米以上高山基本被冰川、积雪覆盖，远观千山林立，雪峰连绵，蔚为壮观。这里曾是草原肥美，物产丰盛，野生动物种群繁多的高山草甸草原。其雨水充沛，冰川积雪丰富，是黑河、石羊河、疏勒河等众河不尽之源，被誉为河西起走廊的“生命线”、“母亲山”。随着全球气候变暖，区域气候变化及人类生产生活活动加剧，祁连山冰川雪山逐年消融，雪线上升，森林、灌丛退化，草地大规模退化沙化，生态环境日趋恶化，山区众多湖泊、湿地面积缩小甚至干涸，沼泽地消失，野生动物栖息地环境质量减退，生物多样性下降，特别是山区冰川萎缩、植被与湿地系统遭到破坏，水源涵养能力急剧减退，导致下游地区河道断流，干旱加剧，草地退化沙化加速，灾害性天气频每繁发生，生态环境问题严重制约西北地区工农业生产和生态环境安全。甘肃作为西北乃至全国的重要生态安全屏障，这是国家的战略定位。生态屏障行动就是立足甘肃生态地位、紧扣国家战略作出的必然选择，它对西北乃至全国生态安全都具有重要意义。肃南裕固族自治县实施草原生态保护补助奖励机制是国家为实施祁连山生态环境保护、恢复祁连山林草植被和生态系统，增加农牧民收入而实施的一项战略性工程，对于我省建设全国生态安全屏障、推进转型跨越具有十分重要的意义。一、肃南裕固族自治县基本情况肃南县是全国唯一、甘肃独有的裕固族自治县，地处河西走廊中部，祁连山北麓中段，东西长650公里，南北宽120－200公里，由4块不连片的地域组成。地势南高北低，平均海拔3200米，属高寒半干旱气候。全县辖6乡2镇、101个行政村和3个城镇社区、5个农牧村社区。2010年全县总人口3.69万人，其中农牧村8306户26388人，农牧民人均纯收入7009元，2011年末存栏各类牲畜69万头（只），多年生人工草地11.49万亩，划定基本草原面积2677.5万亩，其中可利用面积2091.9万亩。全县天然草原牧草贮藏量为15.2亿公斤，理论载畜量67.7万个羊单位，实际载畜量93万个羊单位，超载37.9%。2000年以来，肃南县先后实施了天然草地严重退化区植被恢复、天然草地退牧还草、黑河流域生态综合治理等生态项目，落实草原禁牧面积580万亩，季节性休牧草原面积720万亩，草地生态退化趋势得到初步遏制。天然草原载畜及草原禁牧情况。全县天然草原牧草贮藏量15.2亿公斤，理论载畜量67.7万个羊单位，实际载畜量93万个羊单位，超载37.9%。2000年以来，我县先后实施了《天然草地严重退化区植被恢复项目》、《天然草地退牧还草工程》、《黑河流域以工代赈生态综合治理工程》等草地综合治理工程，落实禁牧面积580万亩，季节性休牧面积720万亩，使草原生态退化的趋势得到有效遏制。目前，全县发展多年生人工草地11.49万亩，秸秆饲料化利用1万吨，其中青贮利用0.1万吨，加工利用0.9万吨。肃南县是甘肃高山细毛羊主产区，细毛羊是肃南主导产业和优势畜种。2010年末全县各类牲畜存栏69万头（只），折合93万个羊单位。截止2010年底，肃南县划定基本草原2677.5万亩，其中可利用面积2091.9万亩（牧户承包1592万亩，其他方式承包499.9万亩）。二.草原奖补实施措施1.草原将补主要任务和要求省市核定肃南县落实草原生态保护补奖政策面积2091.9万亩，其中禁牧面积680万亩、草畜平衡面积1411.9万亩（含省皇城羊场16.78万亩、宝瓶河牧场21.15万亩）；牧户8306户；人工草地面积11.49万亩。下达总资金17183万元。为科学合理划分草原类型，充分体现草地的生态功能、生产水平和补奖的合理性，根据各乡镇、场所处的地理位置、海拔高度、气象条件、草原植被和生态功能等综合量化指标，肃南县草原划分为以下四种类型：海拔1300—1400米，植被以超旱生植物为主，划分为荒漠草原类，其区域含明花乡全境；海拔2000—3000米，植被以旱生禾草和次生灌丛为主，划分为山地荒漠草原类，其区域含祁丰藏族乡全境、白银蒙古族乡全境、康乐乡榆木庄村；海拔2300—3800米，植被以中旱生、丛生和根茎型禾草为主，划分为山地草原类，其区域含皇城镇、马蹄藏族乡、康乐乡和大河乡；海拔3200—3800米，植被以寒生禾草为主，划分为高寒草原类，其区域含高崖泉。为便于管理，在与退牧还草工程衔接的基础上，肃南县确定白银蒙古族乡实施全乡禁牧；祁丰藏族乡4个村（黄草坝村、祁林村、观山村、青稞地村）、康乐乡1个村（青台子村）实施整村禁牧。对部分牧户和部分集体草场实施整户、整体禁牧。除禁牧区域外，其它区域实行草畜平衡。2.补奖方式及补奖标准补奖方式：补助奖励资金的发放实行村级公示制，接受群众监督。按照“对象明确、补奖合理、发放准确、符合实际”的原则，实行分项核算，专款专用。为保证该政策稳妥推进，补奖资金按年度分两批发放，第一批补奖资金按本方案的标准及封顶保底原则核定发放，待平稳运行后，第二批补奖资金（包括封顶结余资金）以保底补助形式予以落实。补奖标准：根据国家、省、市草原生态补奖政策的规定，用中央财政下达的禁牧补助资金和草畜平衡奖励资金，分别对全县实施禁牧草原和草畜平衡草原的农牧户进行补助和奖励。具体标准的制定充分考虑全县各地的草原承载能力、生态贡献、收入构成、草原面积、人口数量、政策效应和社会和谐稳定等因素，在预留2000万元作为第二批落实资金的基础上，通过科学测算，四类草原禁牧补助标准确定为：荒漠草原类10.23元/亩，山地荒漠草原类12.09元/亩，山地草原类17.11元/亩（省皇城羊场、宝瓶河牧场除外），高寒草原类5.21元/亩；四类草原草畜平衡奖励标准确定为：荒漠草原类0.83元/亩，山地荒漠草原类0.98元/亩，山地草原类1.39元/亩（省皇城羊场、宝瓶河牧场除外），高寒草原类0.42元/亩。耕地种草面积补助标准为10元/亩。生产资料综合补贴为500元/户。保底封顶标准：根据国家、省市关于“参照上年度农牧民人均纯收入水平，对每户的禁牧补助和草畜平衡奖励资金发放总额度实行封顶保底”的原则，结合我县实际，经过测算对比，我县保底标准确定为人均2000元。在此基础上，对草场补奖资金实行封顶，具体标准确定为：草场全部禁牧的牧户人均不超过3万元；草场部分禁牧、部分草畜平衡的牧户人均不超过2万元。相关要求.禁牧：以核定的禁牧区域和禁牧面积为基础，将禁牧任务分解落实到乡镇、村、户，明确禁牧要求，层层签订禁牧管护责任书，并按照《肃南县禁牧监督管理办法》的规定，严格落实禁牧制度，减轻天然草场放牧压力，促进草原植被恢复。禁牧草场5年为1个禁牧补助周期，禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理。禁牧户要严格执行《肃南县禁牧监督管理办法》，认真履行责任和义务，遵守禁牧规定，对违反禁牧规定的牧户，视其情节暂停或取消禁牧补助资金，并按有关法律法规予以处罚。.草畜平衡：按照《肃南县草畜平衡管理办法》的规定，将具体的减畜任务及数量分解落实到乡镇、村、户，明确减畜数量，实行草畜平衡，层层签订草畜平衡及减畜责任书，落实减畜任务。具体减畜计划为：2011年减超载牲畜的20%，2012年减超载牲畜的40%，2013年减超载牲畜的40%，三年内实现草畜平衡。对实行草畜平衡管理的草场，在根据草场承载能力合理核定载畜量，制定并完成减畜计划的基础上，用中央财政下达的奖励资金对实施草畜平衡的农牧户进行奖励。草畜平衡户要严格执行《肃南县草畜平衡管理办法》，认真执行减畜计划，履行草畜平衡义务，对违反草畜平衡规定的牧户，视其情节暂停或取消草畜平衡奖励资金，并按有关法律法规予以处罚。牧草良种补贴：按照《甘肃省落实牧草良种补贴实施方案》的要求，牧草良种补贴资金以向农牧户直补和省级统筹项目管理两种方式实施。直补资金按实际种植面积核实后直接发放，统筹资金采取项目管理的方式，开展退化牧草地更新、推广优良牧草品种、建设饲草料和防灾保畜基地，提高饲草料供给能力。牦牛、山羊良种补贴：牦牛、山羊良种补贴由省级集中统筹使用。采取项目管理形式，通过招标采购和养殖户选育调配，引进种公牦牛和种公山羊，进行品种改良。根据甘肃省政府办公厅《关于印发甘肃省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案的通知》（甘政办发〔2011〕232号）精神，肃南裕固族自治县按照省、市统一部署和要求，结合肃南牧区实际，从2011年12月开始，在赴外学习考察、认真研究政策的同时，重点组织开展摸底调查、宣传动员、信息公开、数据录入、意见征求、矛盾排查等工作，完成了实施意见、方案编制、风险评估等。经省市核定，落实草原生态保护补助奖励政策面积2091.9万亩，其中：禁牧680万亩，草畜平衡1411.9万亩（含皇城羊场、宝瓶河牧场面积），核定牧户8306户，人工草地面积11.49万亩，涉及7乡（镇）2场26388人，补奖资金共1.72亿元。由于肃南县草原类型复杂、历史遗留问题较多，且地域面广，工作强度高，各地情况差异性大，落实不力极易引发社会矛盾，影响和谐稳定大局。肃南县本着以人为本、兼顾各方，稳定为要、稳妥为先的原则，经请示省市主管部门同意后，适当延长了调查研究基础数据统计等工作时限。在工作中把落实上级政策与照顾地方实际紧密结合起来，细化政策条款，突出操作性，着力将前期工作做实做细，将问题理清理透，将矛盾化解化少，确保在政策落实中不引发大规模群体事件或影响民族团结的问题。虽然肃南县落实草原补奖政策前期工作扎实细致，但在一定程度上也影响了工作进度，截止目前全县已签字户数8072户，总体签字率达98.9％，已完成村93个。截止2012年8月，县上按照“成熟一村、发放一村”的办法，由县补奖办向县财政局提供农牧户补奖花名册，县财政局通过“一册明、一卡统”的形式，将补奖资金不折不扣的落实到户。目前，已经向财政局提供40个村3104户9054人的资金发放表册，发放资金6994万元。力争7月底前全部发放到位。三、主要措施落实草原生态保护补奖政策是一项保护生态环境，造福子孙后代，惠及民生的德政工程、民心工程。针对该项政策涉及资金数额大、政策性强、范围广、难点多，任务重，关乎广大农牧民群众的切身利益和农牧村社会的和谐稳定。在实施过程中，按照中央、省、市草原生态保护补奖的各项政策措施，结合肃南牧区实际，从保护草原生态环境、增加农牧民经济收人、维护牧区社会和谐稳定、推动牧区经济转型跨越发展的高度，加强组织领导，强化工作责任，制定强力措施，精心组织实施，全面落实各项草原生态保护补奖政策。（一）加强领导，健全机构，做实组织保障工作。为加强草原生态保护补奖政策落实工作的领导，成立了由县政府县长任组长，农牧、财政、发改、国土、林业、统计等相关部门负责人为成员的落实草原生态保护补奖政策协调领导小组，具体负责草原生态保护补助奖励政策的研究、协调和组织工作，实行县级领导包乡镇、科级干部包村联户的工作机制。并在县农牧委设立了草原生态补奖领导小组办公室，从相关部门单位抽调熟悉农牧村工作、有基层工作经验、业务精湛的技术骨干具体负责基础数据、统计汇总、文件材料起草、具体事务协调服务等工作。各乡镇（场）也成立了相应的工作机构，配备专人，明确任务和工作职责，为全面落实草原生态保护补奖政策提供了坚强的组织保障。（二）借鉴经验，做实前期准备工作。为保证草原生态补奖政策稳步有序推进，在组织广大干部认真学习研究国家、省市相关政策的基础上，组织相关部门单位、乡镇负责同志组成考察组先后赴内蒙古达茂旗、乌审旗等地考察学习和取经，从开展基础工作、信息采集录入、补奖方案制订、后续产业培育、牧民转移安置、政策监督落实、配套政策制订等环节入手，详细了解情况，学习借鉴经验，吃透政策措施，对我