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6论对我国政府管理者的管理——利用信息技术倒逼政府管理改革的手段、措施与方法韦东方1王晨2（1淮安信息职业技术学院，江苏淮安223003）（2江南大学，江苏无锡214000）摘要：“治国先治吏”是我国各届国家领导人的共识。在我国目前的环境下，加强对政府管理者的有效管理已成为当务之急。本文在对管理政府管理者目标和手段的系统分析基础上提出了全面管理政府管理者的十一项措施以及切实有效的九个抓手，阐述了通过五大平台建设和四种机制改革来倒逼政府管理改革的具体方法。关键词：管理管理者；政府官员管理；吏治方法；管理措施；中图分类号：C093-031引言我国政府管理者是社会的强势群体，他们拥有权力、掌控资源。他们是管理目标、途径和方法的决策者，是管理规则的制定者，是管理资源的调配者，是管理活动的组织者。他们的行为得不到有效的管理和控制，其危害程度尤为严重。“老虎不放入笼子就可能伤人”，管理者失去监督和约束就无法有效禁止腐败和权力滥用。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”我国古代韩非子认为:“闻有吏虽乱而有独善之民,不闻有乱民而有独治之吏”,故治国必先治吏。臧哀伯云:“国家之败，由官邪也；官之失德，宠赂章也”。毛泽东在建国之初说过：“治国就是治吏，礼仪廉耻，国之四维，四维不张，国将不国”。从古到今，看历史，吏治清廉，则国泰民安；吏治腐败，则国破家亡。吏治腐败是中国历史上朝代衰落的必然因素之一。因此，管好管理者是强化政府管理的首要任务。实现对政府管理者管理是一项非常复杂的系统化工程，既有政治层面的因素，又有管理层面的因素，既有顶层设计因素，又有具体方法因素。特别当我国政治体制改革进入“深水区”之际[1]，实现对政府管理者的管理面临着更大的困难和挑战。然而，随着信息化时代的到来，信息科技与计算机网络技术的飞速发7展，为加强对政府管理者的管理提供了必要的突破口。以信息平台的建设与应用为抓手倒逼政府管理理念与模式改革，为广大人民群众参与管理与监督提供技术支持，以关键领域的机制改革为切入点，尽快改善我国政府管理者管理的现状是目前形势下最切实有效的选择。1研究现状对于政府管理者管理的系统化研究目前在国内外尚属空白。现有的相关研究主要分四个方面：⑴对企业管理者的管理研究[2][3][4][5]；⑵对政府官员问责制研究[6][7][8][9]；⑶对于政府官员权力制约研究[10][11][12]；⑷政府反腐败研究[13][14][15]。鉴于所有制等原因，国外对于管理管理者方面的研究成果非常贫乏，其中亨利·明茨伯格研究了管理者扮演的角色，沃尔夫冈·施密茨探索了管理者领导力的理念和塑造手段[5]。国内宋新宇提出了对企业管理者进行管理的三个方面：一是依托顾问团选拔管理者；二是通过股权或期权使管理者的利益与股东利益保持一致；三是依靠中小股民和媒体对管理者实施监控[4]。自20世纪80年代以来许多学者进行了中国腐败与反腐败研究，但是其研究文献大多是对策式的、宏观论述的、非经验主义的,缺乏方法论意识和科学研究方法的运用，缺少不同学科间的多元知识视角整合[13]。近年来国内理论界在政府管理者问责制的内涵、理论来源、意义、障碍和完善举措等方面进行了比较充分的研究。但也存在某些不足：一是对问责制的焦点问题、难点问题探讨不够；二是照抄照搬西方问责制理论的较多,对之矫正、丰富的欠少；三是从公共行政学科视角研究的较多，而进行多学科研究的较少；四是许多思想观点缺乏哲学层面的学理支持；五是有错问责研究较多,无为问责研究很少[6]。2目标与手段分析基于对政府管理者的系统化分析，按照完备性和互斥性的要求，管理政府管理者不仅仅是反腐败、问责和权力制约，它有四个方面的目标：不敢不能干“坏事”、不得不干“好事”、想干“好事”、能干成“好事”【22】；需要四种手段：防止滥用权力、贪污腐化的约束力，必须认真担负工作责任、失职落后就要被鞭策的压力，主动履行职责、创造性地为社会谋福利的动力，选拔和培养管理者使其8具备履行工作职责的素质和能力。其中四种手段与四个目标之间的关系如图1所示。图1管理政府管理者的手段与目标根据调查统计分析、模拟与测试，在我国现今特定的环境下，必须先对政府管理者施加约束力和压力，其次增加动力和能力。没有约束力，能力越大贪腐越严重；没有压力，能力越大越容易弄虚作假、敷衍了事。要想提高管理成效，必须对管理者首先施加约束力和压力，其次增加动力和能力。约束力仿违法乱纪，压力罚懒，动力奖勤，能力是成事关键。3措施与抓手的导出以上所述的约束力、压力、动力和能力不是管理者自我产生的，而是来自于管理者外部。特别是约束力与压力，它们是管理者设法逃避的，是他们不愿意承受的力，因此最容易遭到管理者的抵制。同时，管理者是强势群体，没有有效的措施很难实现对他们的管理。美国宪法之父麦迪逊说过：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了”。“依靠人民对政府进行主要控制，必须有辅助性的预防措施”。按照现有的研究成果，加强对政府管理者管理可归纳为以下十一项措施，即：外部权力约束、法律法规约束、内部机制约束、技术手段约束、权力运用监督、物质激励、精神激励、职务激励、科学选拔、有效培训、改进管理工具和管理方法。3.1加强对政府管理者管理的十一项措施及其要点外部权力约束有三种,一是平行权力层级之间的监督与制约，是指不在同一个职权链上的管理者之间的监督与制约。二是赋予最低层的民众一定的公共权力来制约管理者的权力。三是将权力体系设计成封闭的权力链,即权力的“闭路循环系统”[17]。外部权力约束的要点是党委、政府、人大必须分离[18]，其组成人员不得同时9在两个或两个以上机构中拥有权力（即担任领导层职务）。法律法规约束是通过事前制订的统一的共同认可的具有约束性和指导性的应用条文来约束、规范和指导管理者的行为。法律法规必须系统缜密、科学完备。法律法规必须客观、公正、量化和刚性。法律法规必须公开、公认。法律法规必须具有适应性。内部机制约束即通过科学合理的政府机构设置、权力配置等来约束政府管理者，使其不能滥用权力。内部机制约束的要点主要在于三点：⑴通过调整政府机构设置实现决策与执行权力分离；⑵查证与仲裁、评定分离；⑶财政收支分离。技术手段约束是指通过建立和应用现代信息管理系统或技术平台等实现对管理者的权力约束，力争用程序管人、用技术管事。技术手段约束的要点是实现管理的信息化、公开化、系统化和透明化，参照ERP（企业资源计划）的思想开发政府资源计划管理系统，利用物联网技术、云计算、大数据、移动互联网等新一代信息技术实现对国有资产、政府财政、官员亲属财产等管理的精细化、可追溯化和科学化，推动数据和业务系统与承载的技术环境分离。权力运用监督的要点是依靠人民、制度鼓励、任务驱使、技术支持。权力运用监督必须充分依靠人民、发动群众，人民群众才是管理成效好坏的“感受器”，没有人民群众的参与，权力监督就不可能到位。权力监督必须重点做好三点：⑴鼓励群众投诉举报，打造全国统一、安全、便利、科学的投诉举报平台，一方面保护投诉举报人权益，另一方面给予物质奖励，充分调动群众投诉举报的积极性，真正做到社会管理，人人有责。⑵通过制度确立举报是人大代表、党委委员们的根本义务。哪些没有完成举报任务、对社会违法乱纪行为漠不关心的人必须取消其人大代表或党委委员的资格，把有效举报的数量作为基层人大代表和党委委员的遴选条件。⑶进一步完善举报法，建立科学有效的法律内容体系，打破违法或腐败分子间的攻守联盟，实现违法贪腐者内部的互相举报。物质激励、精神激励、职务激励是制造动力和压力的主要措施。物质激励、精神激励和职务激励三种措施必须综合运用[3]，单一的激励措施难以产生非常有10效的动力与压力。必须打破“干好干坏，工资一样对待”的“吃大锅饭”的局面，建立基于公共评价的奖优罚劣机制。能力产生的措施是科学选拔、有效培训、改进管理工具和管理方法。3.2加强对政府管理者管理的九个抓手加强对政府管理者管理是一项复杂的系统工程，其中涉及到多元化的管理思想、管理方法和手段。为了尽快改善对政府管理者的管理现状，而又不影响将来的系统化管理，五大公共平台建设和四项管理机制改革将是迅速有效的抓手。其中，五个公共平台分别是：国家法律法规公共平台、国家评审决策公共平台、政府财政信息公开平台、全国投诉举报公共平台、群众评价与测评政府平台。四项管理机制改革分别是：财税收支管理机制改革、查证与仲裁评定管理机制改革、发票制度改革、诚信管理机制改革。3.2.1国家法律法规公共平台当前，我国中央及地方的法律、法规、制度与政策的制订、颁布以及修订手段还比较落后，条文的公开、查询、使用与管理等还极其不便。国家法律法规公共平台建设将融入法律、法规、制度和政策的制订、测试、颁布等工作流程，实现对法律、法规、制度和政策修订历史信息和版本的管理，并允许公众进行快速查询与评价。它在一定程度上融合了PLM（产品生命周期管理）、PDM（产品数据管理）的管理思想[19]，它应用一组一致的解决方案来支持在不同用户内创建、管理、分发和使用覆盖法律法规从概念到消亡整个生命周期的定义信息，它集成了人、过程和信息来实现虚拟制订过程的集成和协同。它规范了法律、制度、法规的制订、颁布和执行，并按PDCA循环进行颁前测试、颁后评价。该平台由国家立法机构进行顶层设计、建设与维护管理，全国统一使用。该平台的使用对象包括国家机构、政府部门、社会团体、企事业单位、个人。不同的用户具有不同的权限。国家法律法规公共平台建设一有利于提升法律、法规、制度与政策的制订水平，建成完善的法律、法规、制度与政策体系；二方便查询与使用，提高其公示力和事前控制的效力；三有利于公众监督和评价，防止执法权滥用。3.2.2国家评审决策公共平台国家评审决策公共平台是一个面向全国的虚拟专家决策系统。它既可用于项11目建设、物品采购等招标与评审，也可用于项目选拔、成果评定、人事评比、评奖等事务。该平台接受来自各级政府和事业单位的决策委托，并专注于决策流程优化、决策规则科学性控制、决策专家库的建设与管理等。决策委托者可以通过平台发出决策委托请求，同时负责对原始材料的真实度进行鉴定与查证。该平台实现了政府组织管理者与决策者的分离，能有效防止权力在评审评定方面的寻租。该平台的重点在于异地评审和随机抽取符合一定规则（回避等）的专家跨地区评审。旨在实现信息公开的统一性和透明度，实现评审的公开性和公正性。平台中的具体应用必须建立在科学的工作流机制上，如科研项目的管理，各个部门或单位提出课题研究需求，科技管理部门统一组织研究课题招标，提出课题研究需求的部门或单位负责验收，验收费用由科技部门按标准支付，由群众对研究课题立项意义、经费是否合理、成果是否有用等内容进行公开评价。对于反映强烈的必须启动审计机制。3.2.3政府财政信息公开平台政府财政信息公开平台是一个用于各级政府收支信息公开管理的平台，其中包括政府的一切收支信息，并实行收入信息从下往上逐级汇总、支出信息从上到下逐级细化。该平台旨在规范政府收支行为、强化预算、减少行政成本、实现公众监督。如某级政府对各类拨款的使用，最终都可追溯到具体的单位或个人头上；政府各项财政收入和支出，最终都可追溯到具体的商品或服务明细上。各级政府对信息的细化或汇总程度不同，但是它们都是互相关联的。政府财政信息公开平台具有统一的财政收支信息数据库管理系统，该系统通过与新设立的政府财政专行、各类银行联网实现信息流与资金流的同步，在政府财政专行中各级政府都有自己的财政账号以及下属分类账号。账号代码包括以下属性：政府层次分类代码、行业部门代码、项目分类代码，政府一切收支必须经过银行系统，并使用给定的账号。3.2.4全国投诉举报公共平台全国投诉举报公共平台是一个为了方便群众投诉、举报和满意度评价，也方便各级政府处理、反馈和答复投诉举报而建立的全国统一平台。平台由党中央直接监管，各级政府不能更改投诉举报信息，不能浏览和查询举报人信息，只能按区域浏览，并按属地原则进行查证、处理、反馈和答复，