论我国《能源法》的制定

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题论我国《能源法》的制定兼评《中华人民共和国能源法》(征求意见稿)李艳芳中国人民大学法学院教授关键词:能源法/能源监管/环境保护内容提要:作为全球第二大能源生产国和消费国，中国正面临着十分复杂的能源形势和安全问题，因而制定一部《能源法》是十分必要的。《能源法》应当将“保障能源供应与安全、优化能源结构、提高能源效益、降低能源消耗、保护环境”作为其立法宗旨。《能源法》应当定位于能源领域的综合性立法，主要对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性的问题和其他单行能源法不予调整的问题加以规范，发挥宏观管理和对各单行立法加以协调和“拾遗补缺”的作用。由国家能源领导小组办公室等组成的《能源法》起草小组起草的《能源法》(征求意见稿)已经取得令人瞩目的成就。如果能够进一步听取意见，去粗取精，相信能够成为一部科学和实用的《能源法》。由国家能源领导小组办公室等组成的《能源法》起草小组起草的《能源法》(征求意见稿)(以下简称“征求意见稿”)于2007年12月文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题1日正式向社会各界公布，并征求意见。[1]《能源法》虽然不像《物权法》、《劳动合同法》等民事立法那样，对每一个“有产者”和“劳动者”有直接影响，但也绝非无关紧要。我们的汽车能否双轮永转?我们的居屋能否冬暖夏凉?我们的城市能否灯光璀璨?我们的天空能否阴霾不再?……这些看似与《能源法》的制定不相关的问题，其实正是制定《能源法》的初衷和目的。《能源法》的制定不仅关系国家的能源安全和经济安全，同样也关乎寻常百姓的日常生活。因而，在制定《能源法》时听取公众的意见，不仅是必要的，也是必需的。一、我国《能源法》的立法背景我国当前面临的复杂能源形势以及我国现有立法无法提供充足的制度保障，是我国制定《能源法》的基本动因。改革开放以来，我国能源工业发展取得了令人瞩目的成绩，但是随着社会主义市场经济体制的建立和能源生产、消费的快速增长，我国正面临十分复杂的能源形势与安全问题。表现在：[2]第一，能源需求持续增长对能源供给形成很大压力。我国正处于工业化、城镇化进程加快的时期，能源消费强度较高。随着经济规模进一步扩大，能源需求还会持续较快地增加，对能源供给形成很大压力，供求矛盾将长期存在，石油天然气对外依存度将进一步提高。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题第二，资源相对短缺制约了能源产业发展。我国能源资源总量不小，但人均拥有量较低。资源勘探相对滞后，影响了能源生产能力的提高。同时，我国能源资源分布很不平衡，大规模、长距离地运输煤炭，导致运力紧张、成本提高，影响了能源工业协调发展。2008年初，在我国南方地区遭遇严重的雪灾面前，电煤的短缺严重制约了电力的供给。第三，以煤为主的能源结构不利于环境保护。煤炭是我国的基础能源，富煤、少气、贫油的能源结构较难改变。同时，我国煤炭清洁利用的水平又较低，煤炭燃烧产生的污染多。这种状况持续下去，将会给生态环境带来更大压力。第四，能源技术相对落后影响了能源供给能力的提高。我国能源技术虽然已经取得较大进步，但与发展的要求相比还有较大差距。可再生能源、清洁能源、替代能源等技术的开发相对滞后，节能降耗、污染治理等技术的应用还不广泛，一些重大能源技术装备自主设计制造水平还不高。第五，国际能源市场变化对我国能源供应的影响较大。我国石油天然气资源相对不足，需要在立足国内生产保障供给的同时，扩大国际能源合作。但目前全球能源供需平衡关系脆弱，石油市场频繁波动，文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题国际油价高位振荡，各种非经济因素也影响着能源国际合作。这要求我们必须统筹国内开发和对外合作，从而提高能源安全保障程度。虽然我们面临着复杂的能源形势，但我国能源立法并不完善。尽管我国已经在能源资源、煤炭、电力、可再生能源、能源节约等能源领域制定了《矿产资源法》、《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等多部法律，但是这些法律有的是针对资源的、有的是针对行业的、有的是针对产品的，这些专门性立法在能源行业的具体领域发挥着重要作用，然而，仅有这些专门性立法还不能满足我国应付复杂的能源形势中处理各种关系的需要。譬如，能源作为国家的战略性资源，是国家经济发展的动力与源泉，需要国家以法律的形式保障其安全供应，这需要一系列的制度建设，如从制定战略规划到储备应急，从立足国内到对外合作，从政府监管到利用市场，从反对强势团体的垄断到对弱势群体利益的保护，从技术创新到经济刺激等等，所有这些问题，都是单行能源立法所无法解决的问题，因而需要一部综合性的能源法予以规定和保障。此外，国外能源生产大国和消费大国的经验也证明，制定一部综合性的《能源法》，对于保障能源供应、维护能源安全、提高能源效率、保护环境是十分必要的。我国《能源法》的制定也正是在此种背景下提出的。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题二、我国《能源法》的立法模式和定位在上述形势下，我国应当制定一部什么样的《能源法》?采取什么样的立法模式?这是制定《能源法》必须首先面对的问题。综观世界各国，每个国家的情况不同，《能源法》的立法模式和完备程度也有着很大不同。第一种模式是美国的“法典式”立法模式。美国是世界上最大的能源生产国和消费国，它在能源领域进行的立法亦比较完善。2005年的《能源政策法》(EnergyPolicyAct2005)虽然名为能源“政策法”，而事实上则集美国能源立法之大成，长达1720多页，共有“能源效率”、“可再生能源”、“石油与天然气”、“煤炭”、“印第安能源”、“核能问题”、“汽车与燃料”、“水力发电”、“研究与开发”、“能源部的管理”、“人才与培训”、“电力”、“能源政策税激励”、“醇类与车用燃料”、“气候变化”等十八章，420多条，其内容广泛而具体，几乎涵盖美国能源领域的方方面面。如果说它是美国能源法典也丝毫不过分。[3]第二种立法模式是“通则式”立法模式。韩国《能源基本法》、蒙古《能源法》、德国《能源产业法案》等，都是采用的这种立法模式。如蒙古《能源法》的立法宗旨是：“在对能源行业的各个环节，即能源生产、传输、配送、调度和供应活动、能源设施的建设以及涉及能源资源使用的能源消费等事项进行调整。”为此，该法规定了在文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题能源事项上具有管辖权的各国家机关的权限、能源活动许可证、能源费率与价格、能源监管机构对能源部门的安全和技术监管、争议的解决和处罚等一套基本规则。[4]第三种立法模式是“政策式”立法模式，即只规定能源战略和规划思想、目标、措施、基本的政策手段与程序等，用来作为国家能源战略和能源政策的法律基础。典型的如日本《能源政策基本法》(2002年)。该法非常宏观和具有原则性，总共只有14条，规定了该法的立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。[5]中国的《能源法》显然不可能采取美国的立法模式，因为中国在能源领域的立法还不完善，石油、天然气、原子能源领域尚没有立法，采用法典化立法的条件不具备。但是中国也不能采用政策性立法模式，因为政策性立法可能太过原则，不具有操作性，也不能解决实际问题，甚至不为人们所喜欢。[6]因而，有学者认为中国《能源法》应当采用《通则》型的立法，像《民法通则》一样。在笔者看来，这个意见也是不可取的。因为，中国在今天制定《能源法》的条件已经与当年制定《民法通则》的条件大不相同了。在1980年代制定《民法通则》的时候，中国民事立法几近空白，《民法通则》的制定为民文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题事活动提供了基本法律依据，也为民事立法奠定了基础。而在今天，当我们制定《能源法》的时候，已经具备了较好的基础，那就是我国在能源领域已经出台了多部立法，能源法律体系已经初步形成体系。因而，我们并不是要让《能源法》为能源领域的活动提供基本的法律依据，也不是为其他单行能源法提供立法依据，所以不能将《能源法》定位于基础性立法，也就是说，《能源法》采取“通则式”立法模式是不适当的。笔者以为，我国当前正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，主要是对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性问题加以规范，同时也对其他各单行能源法不予调整的问题加以规范，所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调的作用，它的某些方面甚至具有对其他单行能源立法“拾遗补缺”作用。就我国的情况来看，能源领域现有的各专门性立法都存在着一定的局限性，或者由于立法目标、或者由于专业与行业的限制、或者由于侧重于微观视野……都不能够对能源领域的一些共通性问题或者宏观问题、整体性问题进行全面的规范，从而造成了能源立法领域中只见树木、不见森林的现状。在这种情况下，只有制定一部综合性的《能源法》，才能解决那些各专门性立法无法解决的问题，才能弥补各行业或者专业性能源立法的不足，才能突破行业或专业方面视野上的限制，从而对现有能源立法中的那些各行业或专业性立法所具有的文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题共通性问题、交叉问题加以规定，特别是对那些为专业性立法所忽略的全局性问题和长远问题加以规定。也就是说，我国现在正在制定的《能源法》首先需要考虑如下两个方面的问题：其一，用以避免各单行立法之间不必要的重复与冲突;其二，突出一些宏观问题和整体问题的重要性。由此看来，我国《能源法》的制定应当根据中国当前的能源形势和现实需要，总结现有的立法经验，采用具有中国特色的立法模式，既要避免与现行单行立法之间的冲突与重叠;又要为未来单行能源法制定留下空间。同时，还需要特别注意是，我们不能够把《能源法》定位于《能源产业管理法》。三、我国《能源法》的立法目标《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，到2010年，单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。《中国能源发展“十一五”(2006-2010年)规划》的目标是：“到‘十一五’末期，能源供应基本满足国民经济和社会发展需求，能源节约取得明显成效，能源效率得到明显提高，结构进一步优化，技术取得实质进步，经济效益和市场竞争力显著提高，与社会主义市场经济体制相适应的能源宏观调控、市场监管、法律法规、预警应急体系和机制得到逐步完善，能源与经济、社会、环境协调发展。”胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，其中包括：“增文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。转变发展方式取得重大进展，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番”。所有这些政策性文件所确立的能源目标基本上是一致的，特别是“十七大报告”将它高度概括为“优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境”，这个奋斗目标以及应对我国当前面临的能源形势应当成为《能源法》的立法目标。第一，保障能源供应。在我国，由于能源资源的短缺和对能源需求的不断增长，能源的供需矛盾将长期存在，并越来越突出。因而，保障能源的供应，以基本满足国民经济和社会发展的需求，应当成为我国《能源法》立法的基本宗旨。第二，优化能源结构。以煤为主的能源结构既不利于环境保护，也不利于构建可持续的能源供应体系，因而优化能源结构，提高可再生能源以及其他可替代的清洁能源在能源结构中的比例，应当成为我国《能源法》的目标之一。第三，提高效益、降低消耗。当前我国能源形势之所以严峻，一个非常重要的原因在于传统的粗放式的经济增长方式，即高消耗、高排放、低效益。这种增长方式不仅污染环境而