论改革和完善党的领导方式和执政方式

GAOJIAOLUNTAN高教论坛-89-论改革和完善党的领导方式和执政方式香梅摘要：本文在党的解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线的指导下,站在时代发展的要求和加强党的执政能力建设的高度上,着重论述了实现党的领导方式和执政方式战略性转变的方法和途径。关键词：改革；完善；党；领导方式；执政方式；改革和完善党的领导方式和执政方式，必须适应形势发展的要求，实现党的领导方式和执政方式的战略性转变。即实现党的领导方式与执政方式的价值取向真正的民主化；实现领导方式与执政方式表现形式上的法治化。“共产党必须从执政党执政必须直接行使政权,党如果不行使政权就会丧失执政地位”〔1〕这样的传统执政理念中彻底解放出来，积极探索出科学执政、民主执政、依法执政的领导方式和执政方式。这是加强党的执政能力建设的重点所在，也是实现党的领导方式和执政方式战略性转变的关键所在。改革和完善党的领导方式和执政方式，必须从根本上实现以下几个方面的战略性转变：一、实现党的领导格局由包揽一切、高度集权向“总揽全局、协调各方”的转变“总揽全局，协调各方”是我党领导工作和执政工作的总原则,也是改革和完善党的领导方式和执政方式的总思路。过去党的领导方式和执政方式是党、国家、社作者简介：香梅（1965-）女，蒙古族，内蒙古哲盟后旗人，毕业于内蒙师大历史系，呼伦贝尔学院政治与历史学院副教授。GAOJIAOLUNTAN高教论坛-90-会高度一体化，党政不分，政企不分,党组织包揽一切。这种方式虽然具有提高社会的整体动员能力、有利于组织重大经济活动等优点，但也存在忽视法律作用、削弱党内民主、弱化人大、政府、政协职能，使社会组织失去自己的特色，造成“一把手”独来独往、“个人说了算”等弊端。从而不仅严重制约了党的执政能力的提高，而且还阻碍了社会主义现代化建设事业的发展进程。“社会主义市场经济的发展，要求国家控制社会、管理经济的范围、幅度和方式方法相应的发生改变，党的领导格局也必须由高度集权向‘总揽全局、协调各方’转变，做到总揽不包揽，协调不代替，既要有所为，又要有所不为。”〔2〕按照“总揽全局、协调各方的原则”，进一步改革和完善党的领导方式和执政方式，是今后一个时期加强党的执政能力建设的重要方面，也是加强党的领导核心作用，促进经济社会全面协调发展的重要途径。总揽全局和协调各方是不可分割的整体，总揽全局是党委发挥领导核心作用的基本要求，协调各方是实现党委总揽全局的基本途径。二者在改革和完善党的领导方式和执政方式的实践中有机的结合在一起，构成了党的执政能力建设的重要内容。所谓总揽全局，就是各级党委要坚持抓方向、议大事、管大局，集中精力抓好带全局性、战略性和前瞻性的重大问题，有效实施党在各个领域中的政治、思想和组织领导。总揽全局就是要确保党对国家和社会实施“总的领导”。党必须对国家大政方针和全局工作实行政治领导，必须对军队和其它人民民主专政的国家机器实行领导，必须对意识形态实行领导，必须实行党管干部的原则，必须坚持共产党领导的多党合作GAOJIAOLUNTAN高教论坛-91-制度。党的领导,主要通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的先锋模范作用来实现。党委应把主要精力放在谋全局、把方向、管大事上,集中精力抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题,该管的一定要管好,不该管的要充分放手,支持各方独立负责,步调一致地开展工作。党同政权机关的性质不同，职能不同。不能把党委同人大、政府、政协这些组织之间的关系简单地理解为组织上的隶属关系。在坚持总揽全局的前提下，必须协调好党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。所谓协调各方,就是各级党委从推进全局工作的要求出发,统筹协调好党委、人大、政府、政协的关系,统筹安排好纪检、组织、宣传、统战、政法、群众团体等方面的工作，使各方面都能各司其职,各尽其责,相互配合,形成合力。协调各方是党委处理与人大、政府、政协及司法机关关系的一条重要原则。党委应尊重宪法和法律赋予人大及其他国家机关的职权,保证他们依法行使各自的职权。当它们之间发生矛盾时,党委应及时予以调解,找出问题的症结,采取适当的方法加以解决,保持它们之间关系的协调顺畅。这样既能克服传统方式中党组织包揽一切、高度集权的弊端，又能使各方都各司其职,各尽其责,相互配合,形成合力。从而促进党的领导方式和执政方式的法治化、规范化的进程。二、实现党政关系由党政不分、以党代政向分工合作、协调规范的转变党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的，但党不是国家政权机关，不能包办代替，不能“以党治国”。要进一步理顺和规范党委与国家政权机关的关系，既能保证党委的领导核心作用，GAOJIAOLUNTAN高教论坛-92-又能充分发挥人大和“一府两院”的职能作用，保证国家政权机关应有的权威和效率。在改革开放前的计划经济时期，我们党实行了“党政合一、集权于党”的执政方式。这种方式的形成有其历史合理性。但是随着时代的发展，这种领导方式和执政方式的弊端也日益显露出来了。党组织对国家机关事务实行全面领导和干预，党的组织在国家政治生活中已经国家化、权力化、行政化，党在国家中居于支配一切的地位，各级国家政权机关实际上成为党的执行机构或附属机构。从而不仅使政权机关很难行使自己的职权，影响政府工作效率，还会造成“党不管党”，削弱党的战斗力，影响党的领导的整体效能。在新的历史时期，党的执政条件发生了根本性变化。无论是市场经济发展的内在要求，还是政治文明建设和中国社会全面进步的要求，都要求党的领导方式和执政方式跟上时代发展的步伐，进行相应的变革和创新。我们现在强调改革和完善党的领导方式和执政方式，目的是“要革除长期形成的以党代政、党统一切的弊端，构建一种党和政府在信息、能量上进行适度有机的交流，在制度、功能和政治过程上协调有效运转的新型党政关系，形成一种新的机制。”〔3〕实现这种战略性转变的核心问题是要实行党政分开，实现党政关系由党政不分、以党代政向分工合作、协调规范转变。所谓党政不分、以党代政，主要是指党把自己混同于国家政权组织，包办代替国家权力机关、行政机关、审判机关的工作，直接地管理国家和社会生活的具体事务，以致党的组织权力化、行政化。这个问题的实质就是个人专断或个人“大权独揽”。党政分开是针对党内长期存在的“党政不分、以党代政”的现象提出来的。“党政分开”所要解决的不是共产党要不要领导,要不要执政问题。而是如何领导和怎样执政的问题。党政分开不是指党政分工,而是“指党政职能分开,即根据党组织和行政组织的不同性质和功能,明确各自的不同职责以及履行各自的职责所需要的不同的领导GAOJIAOLUNTAN高教论坛-93-体制、组织形式和工作方式,使之各司其职。”〔4〕这也是依法理顺党和国家立法、行政机关之间关系的过程。依法理顺党政关系的理想境界是“党和政府通过科学有序的互动,达成彼此间功能、作用的有机结合,使党既不陷于各种具体矛盾的漩涡,有旺盛的精力统揽全局,有足够的能力协调各方,又能充分调动和发挥国家权力机关及行政机关的职能作用。”〔5〕使党政关系达到这种理想境界,必须着重解决一下两个方面的问题：1、明确党的职能,充分发挥党的领导核心作用。党不是行政组织,也不是国家权力机关,而是阶级的政治组织。国家权力机关则是经过全体人民按照一定的法律程序选举产生的。它的主要职能是对社会进行管理和控制。因此,党组织不应当直接行使国家权力机关的职能,而是通过各国家政权机关依法履行职能来实现对国家和社会事务的领导。所谓党的领导,“就是以党的正确政策和自己的模范作用,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。”〔6〕党的领导主要是政治、思想和组织领导。党的政治领导主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导。要加强党的政治领导,党组织必须深入实际,深入群众,研究不断变化的新情况,深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智,正确掌握社会主义现代化建设的客观规律。这样才能制定出符合客观规律、代表人民群众根本利益的正确路线方针政策,并通过法定程序使之上升为国家意志,交由政府贯彻执行。再通过在国家政权机关的党组织的活动和党员的模范行动来体现党对政权机关的领导作用。思想领导主要是进行思想宣传,做好思想政治工作。通过加强思想宣传工GAOJIAOLUNTAN高教论坛-94-作,使党的主张为全党和全国各族人民所了解与接受,并转化为全党和全国人民的自觉行动。组织领导主要是坚持党管干部的方针,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督。只有通过加强组织建设把那些政治上靠得住,工作上有本事,作风上过得硬的干部选拔到各级领导岗位上来,才能为实现党的政治和思想领导提供组织保障,才能更好地发挥党的领导核心作用。2、必须明确角色定位,依法理顺党与国家政权机关的关系。由于党和国家政权机关的性质、职能和工作方式不同,党不能代替国家意志,不能干预国家政权机关的职能范围内的工作,而是通过规范化、制度化的方式来实现对国家政权机关的领导。在党组织与国家权力机关的关系上,党委支持人大依照宪法和法律履行国家权力机关的职能,从而将党的路线、方针、政策通过权力机关经法定程序上升为国家法律,使党的主张变成国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并管理好国家政权机关工作的党员来保证党的大政方针在政权系统的贯彻,实现对国家政权的控制。而不能直接以党的决议、政策代替国家的宪法和法律。在党组织与行政机关的关系上,党委要支持政府履行法定职能,依法行政。党委除了制定政策、决定重要人事和监督重大事项的执行外,对日常的属于行政机关职能范围内的事,则根据法律与制度的规定,由行政机关依法去行政,推进政府把主要精力和工作放在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上,以实现党政职能和作用的有机结合。党委支持人民法院和人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权,使它们的司法活动不受行政GAOJIAOLUNTAN高教论坛-95-机关、社会团体和个人的干涉,维护社会主义司法制度在保障全社会公平和正义中的作用。只有这样才能使党组织处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位,摆脱行政第一线和直接执行者被动局面,在实际工作中抓住那些带全局性、关键性的大事。从而不仅发挥党的领导核心作用,而且还充分带动国家政权机关的积极性和主动性,使各方都能各司其职、各尽其责,推进党政关系的制度化、法治化进程。三、实现党法关系由以党的政策代替国家法律向党严格依法执政的转变我们党在革命战争年代和建国后很长一段时期内就采用了“政策之治”的领导方式和执政方式。其原因有两个方面：一是战争状态和计划经济都要求集中决策,要求有高度集权的政治体制及执政方式。二是当时还没有形成完备的法律法规体系,党的领导不可能依法实现。因而采用“政策之治”方式，实现对国家和社会的领导,有其历史必然性。但是过分强调政策的作用而忽视法制的作法,削弱了法律的权威,造成了十分严重的后果。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展,我国社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化,社会管理和控制的难度加大,仅靠党的政策和行政命令的方式已难以实现对全社会的有效管理,而必须通过健全的法制来保证全社会的公正、公平和有序。这是我们党长期执政的科学总结,也是新形势下提高党的领导水平和执政水平的迫切需要。党的十六大明确指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家及社会事务,管理经济文化事业,从而维护和实现人民群众的根本利益。”由此可见,依法执政,作为我们GAOJIAOLUNTAN高教论坛-96-党治国理政的重大原则,是实现人民当家作主的根本要求,也是依法治国基本方略在党的领导方式和执政方式的具体体现。坚持依法执政,就把握了改革和完善党的领导方式和执政方式的核心。要贯彻党严格依法执政的方式,必须着重抓好以下几个方面的关键环节：1、确立法律至上的观念,正确认识和处理依法治国与依法执政的关系。我国法律是在共产党的领导下通过国家权力机关制定的,它反映了客观规律和人民的意志和利益,也体现了党的正确主张。因