证券法第二章 证券市场的监管制度(2)

文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费司法考试资料下载证券法第二章证券市场的监管制度(2)第三节我国证券市场的监管一、我国证券市场的产生和发展(一)证券市场的产生及发展我国证券市场是经济体制改革不断深化和有计划商品经济发展的必然产物。在经济体制改革刚刚起步时，有些地区为使企业获得宝贵的生产发展资金，开始尝试突破单一的银行信用制度，允许一些企业直接发行债券、融资券或股票等进行社会集资。国家为了弥补财政赤字，改革单一向银行透支借贷的传统体制，在1981年恢复了国库券发行。1985年，中国人民银行为了促进金融工具的多样化，筹措新投产企业的自有资金，批准中国工商银行等专业银行发行金融债券。根据经济体制改革和发展有计划商品经济的需要，国家经济体制改革委员会(以下简称“国家体改委”)和中国人民银行总行于1985年12月联合在广州召开了5城市金融体制改革试点会议，其中一个重要内容就是提出开放证券市场，并布置试点工作。1986年以后，国务院制订并颁布了一系列有关证券管理、证券发行与交易的法规和政策。这些法规和政策的颁布，有力地推进了证券发行与交易市场的发展。与此同时，证券交易市场也开始形成。1986年8月15日，经中国人民银行沈阳分行批准，沈阳信托投资公司开办了企业债券的柜台业务。同年9月26日，经中国人民银行上海分行批准，上海工商银行信托投资公司开办了股票的上市转让业务。在这一时期，由于国库券发行采取派购方式且不让转让流通，致使国库券信誉不高，在“黑市”转让的国库券价格大大低于面值。为了提高国库券信誉，1988年4月1日中国人民银行总行会同财政部请示国务院同意后，在上海等7个城市进行了国库券转让试点，迅速提高了国库券的交易额和市场价格，取得相当显著的成效。这一改变不仅提高了国库券信誉，也同时激活了我国的证券市场。与此同时，国家不断发行各种形式的债券并允许其进入市场流通，在国务院有关办法和条例的鼓励下，其他债券品种逐渐增多，一些国有大型企业开始发行企业债券，有些企业开始试验发行股票。1990年11月26日，经过中国人民银行批准和国务院同意，新中国第一家证券交易所——上海证券交易所正式成立并于1990年12月19日正式营业。同年，深圳证券交易所开始试运行，它依托电脑网络进行场外集中交易，把分布在全国各地的证券机构联结起来。1991年7月，深圳证券交易所开始正式营业。一些公司的股票开始在证券交易所挂牌上市。1992年，中国证券交易系统有限公司及其全国电子交易系统经批准成立，并于1993年初开始运行。该系统因将投资者身份限定于系统内的证券商，其发展受到较大影响，但依然具有全国性市场的作用。随着全国证券交易场所的逐步形成，我国证券专业队伍也得到发展。截止1996年7月，我国证券公司已有近100家，证券兼营机构有250多家，证券营业部发展到2000家，具有从事证券业务资格的会计师事务所有100多家，律师事务所270多家，资产评估机构110多家，证券从业人员10万多人。在证券交易场所和证券专业队伍获得巨大发展的同时，我国证券品种也有较大变化。证券品种从较早的国库券、建设债券、金融债券、重点企业债券，发展到公司股票以及各种权证如认股权证和配股权证，其中反映现代投资组合理念的投资基金也成为证券市场上的重要证券品种。交易方式也在现货交易的基础上，出现了期货交易。证券交易规则也从试行和实验，逐渐发展成比较规范和成熟的交易规则。经过8年左右的发展，我国证券市场实现了从无到有，证券市场规模从小到大的文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费司法考试资料下载重大转变。根据1999年末的统计，上海和深圳两家证券交易所的上市证券总数已逾1000只，上市公司总数超过900家，流通市值(A股和B股合计)超过3200多亿人民币，证券投资者开户数量超过4000万户。(二)证券立法的发展随着证券市场的发展，证券立法也有长足发展，除已颁布具有基本法作用的《公司法》以外，还包括《股票条例》、《中华人民共和国国库券条例》、《企业债券管理条例》、《投资基金管理暂行办法》、《国务院关于股份有限公司境内上市外资股的规定》、《国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》、《证券交易所管理办法》、《证券公司管理办法》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》等一系列全国性行政法规，此外各地证券法规也纷纷出台。1992年开始，全国人大将证券法的起草工作列入议事日程，经过8年的艰苦努力，《证券法》也已于1998年12月29日颁布并于1999年7月1日起开始实施，初步建立完整的证券法律法规体系，基本满足了调控证券市场的法制化需求。(三)证券监管制度的发展随着证券市场的发展和证券法规体系的建立，我国证券监管制度也日趋科学。在我国证券市场发展早期，证券市场被当作金融市场的组成部分，以中国人民银行为核心的金融管理机构体系当然地被移植到证券市场监管中。1986年《中华人民共和国银行管理暂行条例》即将审批专业银行和其他金融机构的设置或撤并，以及管理企业股票、债券有价证券，管理金融市场的职能，明确地赋予中国人民银行。依此，中国人民银行随后发布了《关于企业股票、债券以及其他金融市场业务管理问题的通知》和《关于严格控制股票发行和转让的通知》等一系列规章。1991年4月，鉴于证券市场在多头管理和分散管理体制下出现黑市交易、操纵交易、内幕交易等严重社会问题，中国人民银行请示国务院批准，成立了由中国人民银行、国家计委、财政部、国家外汇管理局、税务总局等单位共同组成股票市场办公会议制度，代表国务院对证券市场行使日常管理职权。1992年6月，在股票市场办公会议制度基础上，建立了国务院证券管理办公会议制度，其办事机构是中国人民银行的证券管理办公室。为了保障证券管理的公正性和权威性，保护投资者利益，促进证券市场的健康发展，1992年10月同时成立了国务院证券管理委员会(以下简称证券委)和中国证监会。根据国务院1992年12月17日发布的《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，证券市场管理机构大致分为证券委、证监会、其他政府机构及证券业自律机构。证券委是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机构，证券委实行委员制，由国务院14个部委的部长或局长担任委员。证券委的主要职责是：负责组织拟订有关证券市场的法律、法规草案;研究制定有关证券市场的方针政策和规章;制定证券市场发展规划和提出计划建议;指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与证券市场有关的各项工作;归口管理证监会。证监会是证券委的监管执行机构，由有证券专业知识和实践经验的专家组成，按事业单位管理，主要职责是：根据证券委的授权，拟订有关证券市场管理的规则;对证券经营机构从事证券业务，特别是股票自营业务进行监管;依法对有价证券的发行和交易以及对社会公开发行股票的公司实施监管;对境内企业向境外发行股票实施监管，会同有关部门进行证券统计，研究分析证券市场形势并及时向证券委报告工作，提出建议。国务院其他有关部门和地方人民政府关于证券工作的职责分工是：国家计委根据证券委计划建议进行综合平衡，编制证券计划;中国人民银行负责审批和归口管理证券机构，同时报证券委备案;财政部归口管理注册会计师和会计师事务所，对其从事与证券业有关的会计事务的资格由证监会审定;国家体改委负责拟订股份制试点的法规并组织协调有关试点工作;上海、深圳证券交易所由当地文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费司法考试资料下载政府归口管理，由证监会实施监督，设立证券交易所必须由证券委审核，报国务院批准;现有企业股份制试点，地方企业由省级或计划单列市人民政府授权的部门会同企业主管部门负责审批，中央企业由国家体改委会同企业主管部门负责审批，中央企业由国家体改委会同企业主管部门负责审批。上述监管体制在此后若干年的实践中不断发展和变化。虽然证券委职责更侧重于证券市场的宏观管理，属于对重大事项的非常设议事机构，而证监会侧重于微观管理，彼此之间存在职责上的重叠和交叉;在国务院机构改革中，国家计委和国家体改委的名称及职责也发生重大变化，中国人民银行依照《银行法》规定，也不再继续负责证券市场的监管。证券委现也已被撤销。证券监管体制上的变化，直接导致了证监会职权的加强，使证监会成为我国证券市场的集中监督管理机构。二、我国的证券市场监管特点我国证券市场产生较晚，但发展迅速。目前，我国证券市场仍在快速发展和变动中，证券监管体制已显现的某些现实特点也会不断变化;《证券法》实施后，证券监管最终模式尚有待在实施中细化和明确。结合目前情况，我国证券市场监管呈现以下特点：(一)重视政府监管有的学者根据证券市场的发育情况，将证券市场分为政府推动型和自由发展型两种。前者是在政府权力的影响和支配下开设和运作的证券市场，后者则是在自由经济基础上发展起来的证券市场。在两种市场形态下，监管体制存在重大差别。前者通常更强调行政或政府监管的优势地位，后者则在原有自律管理基础上，增加了政府监管的内容。政府监管是计划经济向市场经济转轨过程中的管理体制以及对自由经济逐渐实施管制的管理体制间的切人点。在各国证券法发展过程中，曾经存在以自由主义为支配观念的证券监管体系，并培育了世界早期的证券市场。但在自由主义支配之下，也曾经出现了震惊全球的金融动荡。实践证明，自由主义监管体制往往容易导致资本市场的混乱，进而影响整个金融市场和经济秩序的稳定。在这种担心下，原来主张自由主义证券监管体制的国家逐渐转为加强国家或者政府监管的新证券监管体制。我国长期实行计划经济和经济管制体制，没有经历自由经济或者放任主义的发展过程。在这种体制中，国家计划成为调整、引导国民经济的基本手段。这种计划经济体制承认政府对证券市场的强大行政干预能力，在一定程度上限制了市场在资源分配上的积极作用，难以避免人为的不合理干预。所以，在计划经济向市场经济转型过程中，减少不必要的国家干预是改革的重要环节。我国证券市场是在计划经济体制向市场经济体制转换过程中产生和快速发展起来的，在培育我国证券市场的过程中，必然会逐渐消除证券市场中过度的国家干预，实现由严格管制向弹性管制的过渡。但是，这不意味着要彻底消除政府管制的作用，而应以改变传统的监管范围和方式为首要任务。我国证券市场的政府管制体现在许多方面。首先是股份公司设立上的政府监管。我国《公司法》在股份有限公司设立问题上采用特许主义，该法第77条规定，“股份有限公司的设立，必须经过国务院授权的部门或者省级人民政府批准”。根据这一规定，设立股份公司并不是单纯依照投资者意志行事，也不是以投资者符合《公司法》规定的实体条件即可获准设立股份公司，设立股份公司必须首先获得来自政府的预先批准。其次，证券发行依然带有相当程度的计划色彩。根据以往之监管体制，国家计委(现名称为国家发展计划委员会)和国务院证券委要协调有关中央机关，核定和下达每年股票和公司债券的发行规模。现在虽不再采取额度审批计划，但新股发行审核制度尚未显现出与额度审批制度的根本差别，依然受计划因素的间接文章来源：中顾法律网中国第一法律门户中顾法律网提供更多免费司法考试资料下载影响。另外，设立证券交易所必须获得国务院的特别批准，任何人均不得擅自设立证券交易所。国家通过限制证券供应量和证券市场的发展进度，有效地控制着证券市场的发展。政府计划或者政府行为是平衡市场交易关系的重要手段，对我国证券市场依然存在巨大影响。对于新生且脆弱的证券市场来说，政府管制是十分必要的，但也必须根据经济发展的实际状况，及时作出适度调整，防止政府管制不当所带来的损害。就当前情况来说，我国证券市场发展过程中，主要应当是适度放松政府管制，而非取消管制。(二)强调实质管理在实质管理体制中，证券法对证券发行条件与程序作出规定，即使证券发行人依法承担和履行信息披露义务，政府监管部门也有权审查发行人条件并决定是否准许其进行证券发行。在证券法理论上，形式审查是与实质管理相对应的管理体制，它是指证券发行人应当依法披露与证券发行有关