关于推进农村小型农田水利工程的建设思考

关于推进农村小型农田水利工程的建设思考——认真落实中央一号文件学生：孙记平指导教师：丁名海淮南师范学院政法系摘要：当前我国农田水利建设与管理的环境条件发生了变化，以往的组织方式、管理体制与运行机制已经落后。制度缺失、政策失误导致市场失灵、政府缺位、体制不活、机制不畅等弊病是其处于滞后、无序甚至荒废状态的主要原因。2011年中央1号文件鲜明提出农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，把农田水利作为要突出加强的第一薄弱环节，明确要求农田水利建设。这是针对我国农业和水利的突出问题、顺应经济社会发展要求做出的具有战略意义的重大决策，必将产生重大而深远的影响。关键词：小型农田水利；建设；问题；原因；措施Discussiononpromotingsmall-scaleirrigationandwaterconservancyengineeringconstruction-ConscientiouslyimplementtheCentralCommitteeDocumentNo.1Student:SunKeePingInstructor:DingMinghaiHuainanNormalUniversity,DepartmentofPoliticsandLawAbstract:Thecurrentmanagementofirrigationandwaterconservancyconstructionandtheenvironmentalconditionshavechanged,thepreviousorganization,managementsystemandoperationmechanismhavebeenleftbehind.Systemflaw,policyfailuresleadtomarketfailure,governmentabsence,systemisnotlive,poormechanismsfortheillsofitslaggingbehind,mainlyduetothestateofdisorderorevenabandoned.CentralDocumentNo.1of2011madeclearistheimpactofirrigationandwaterconservancyconstructionislaggingbehindthestabledevelopmentofagricultureandnationalfoodsecurity,thegreatestflawed,tostrengthenwaterconservancyasthefirsttohighlighttheweaklinks,explicitrequirementsforconstructionofwaterconservancy.Thisistheviewoftheoutstandingproblemsofagricultureandwater,followtherequirementsofeconomicandsocialdevelopmentofstrategicsignificancetomakethemajordecisionswillhavesignificantandfar-reachingimpact.Keywords:smallwaterconservancy;construction;problem;reason;measures前言“水利”，是指对自然界的水进行控制、调节、治导、开发、管理和保护，以防止水旱灾害，并开发利用水资源的各项事业和活动。水利一词最早见于战国末期问世的《吕氏春秋》中的《孝行览·慎人》篇，但它所讲的“取水利”系指捕鱼之利。约公元前104～前91年，西汉史学家司马迁写成《史记》，其中的《河渠书》（见《史记·河渠书》）是我国第一步水利通史。该书记述了从禹治水到汉武帝黄河瓠（hù）子堵口这一历史时期内一系列治河防洪、开渠通航和引水灌溉的史实之后，感叹到：“甚哉水之为利害也”，并首次赋予“水利”一词以治河、修渠等除害兴利的专业意义。农业是粮食生产和农村经济活动的基础，是一个国家或民族最重要的生命线。而水利又是农业的命脉，是粮食安全和乡村社会稳定的有效保障。随着农村经济体制改革的不断深入和新农村建设的迅速进行，我国现行的农村小型农田水利工程模式已不能够满足发展的需要，所以加强水利尤其是农村的小型农田水利建设，是务实“三农”发展的根本性措施。在我国现行的政策和形势下，加强农村小型农田水利建设，对促进农业、农村经济的发展和建设好新农村具有重大的现实意义。应该这么说，搞好小型农田水利建设在现阶段和今后一个相当长的时期，无论对加快我国农业的发展还是对提高全国农民的生活水平都具有不可替代的作用。一、我国农村小型农田水利建设的现状大中型水利设施建设主要指一些主干河流和大中型水库，而小型农田水利设施主要分布在田间地头的池塘和沟渠以及小型水坝。这些农田水利设施对于农业生产条件的改善具有大中型水利设施所不能替代的直接作用，可以起到蓄水排涝和缓解旱情的作用，同时也为农业生产减少投资成本；而且大中型农田水利设施的发挥也离不开小型农田水利设施的配套。因此，小型农田水利设施建设在粮食安全和国民经济大的地位显得尤为重要。可是近几年来，小型农田水利设施越来越弱化，甚至已经失去它应有的作用。当前小型农田水利设施村在的问题主要有：（一）水利服务单位功能弱化1.乡镇水利服务站正走向滑坡甚至瓦解的边缘基层水利的“基层”界定为“县及县以下”，包括县、乡镇、村三个层次，内容涵盖三大方面：一是水利基础设施建设及其管理，包括县及县以下负责管理的河道堤防、圩水库、塘坝、泵站、机井、提水工程、灌排工程、山坡防护工程、山洪排导工程、小水电的那个防洪、排涝、供水、灌溉、水资源保护、水土保持及小水电工程等的建设和管理；二是水利组织机构及其能力建设，包括县及县以下的水行政主管部门、水利事业单位、水利工程管理单位等专管机构，乡镇（流域片、区域片）水利站等县水行政主管部门派出机构，农民用水协会等非政府性的水管组织等机构及其有关社会管理、公共服务能力建设等；三是体制机制建设，包括县及县以下的水利建设投融资机制、水行政管理体制、乡镇水利站和水管单位的管理体制、基层水行政执法管理办法等。[1]我国乡镇政府与村民自治组织是“指导与被指导，协调与被协调的关系”：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干涉依法属于村民自治范围内的事项。”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就意味着在一般情况下，乡镇府对小型农田水利设施采取的是“农民自治”的政策，由农民自己对水利设施实施建设、管理，只有出现严重的旱涝灾害时才集中统一管理。然而，我国农田水利工程特别是小型农田水利工程主要依靠农民投资投劳、因陋就简兴建而成，工程建成时就存在着标准低、配套不全、质量差、设备及技术落后等问题。经过几十年运行，现在大部分工程都到了设计年限，工程老化失修，设备报废、效益下降问题严重，难以为继。以小型水库为例，目前只有一小部分重点小型水库列入了国家除险加固计划，其余一半以上属于村集体所有，相当部分农村小水库是靠村民承包养殖维持运行。农村税费改革后，“两工”④和堤垸（yuàn）保护经费逐步取消，小型水库维护更成“无源之水”。水库工程是民生公益性工程，一些小水库表面看起来灌溉面积不大，但是一旦出现垮坝、漫坝险情，威胁的卡能是相当大范围的群众，涉及公共安全。随着近几年来我国多地出现的汛情，表明小型水库已经成为我国防洪体系的中最薄弱的环节和最大安全隐患。[2]2.水利设施的运营已由公益性、准公益性乡企业化经营转变水利体制的市场化改革起始于上世纪80年代初，随着农村农村经济体制改革而启动。市场化的主要内容包括将水利工程单位惊醒企业化改制，改革农田水利收费制度。借此，一些地方开始将小型农村水利设施全面推向市场，尽数承包、拍卖；部分水管单位改为企业性质，推向市场，任其自生自灭，在向农户收取水费方面加大力度，甚至由政府出面组建营利性公司，出现逐利行为。“以服务性和公益性为主导的农田水利与以逐利为本性的社会资本因此形成了矛盾。”中国农科院环发所减灾室主任李茂松在接受《中国产权新闻》记者采访时说。[3]粗略来看，把农田水利设施市场化、私有化并无不妥，着也符合“世界银行共识”，但这个共识并不适合于中国。“世界银行指出，私有化是解决发展中国家公共品供给困境的有效方式，这种观点认为市场能够优化资源配置，构建一个有效的市场可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。”中投顾问高级研究员贺在华在接受《中国产权新闻》记者采访时说。[4]综合多年来的信息可以发现，水库、堰塘、泵站等水利设施市场化后，一是增加了农民的用水成本，二是农业灌溉的功能可能丧失，如泵站卖掉以后，因抽水价格高，老百姓不再找泵站抽水，泵站很快就死掉了；买水库的人，则将水库用于养鱼而非灌溉。水利体制的市场化改革，使具有公益性的水利设施陷入经营困境。（二）我国农田水利设施老化失修严重改革开放30多年来，我国农村经济建设取得了较大的成绩，但是农田水利投入却呈现逐渐弱化、恶化的趋势。近几年来干旱似乎一直与我国过不去，从几年前的重庆、成都大旱到2009年的河南、山东等华北地区大旱再到2010年的西南五区大旱，其频率似乎越来越快。频繁的打发部位干旱其实早暴露出我国农田水利建设存在大问题。1.河流塘坝设施失修老化我国农田水利事业单位的发展主要集中在上世纪50-70年代，解放后我国频繁受到外界自然条件的影响，当时的决策者们发出了“水利是农业的命脉”的战略导向，通过各种努力来完善农田水利设施，通过各种大江大河的治理与沟、塘、堰的建设，灌溉面积大增，使粮食生产不管气候如何变幻都可以长治久安。家庭承包制改革之前30年兴修的水利工程，国家总投资共763亿元，而社队自筹及劳动积累，估计达580亿元。但近几年来我国农田水利建设投入远滞后于现实需要。[5]三十多年前，我国农村地区就已经建立了相对完善的农田水利设施体系。当时全国建设了8万多座大中小型水库，并且大多数都有配套的渠系工程。在农闲时，大部分农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰。这些分布在农村村边周围的农田水利设施，为改革开放后我国农业生产发展做出了具有大的贡献。只可惜自从上世纪80年代分田到户以后，沟塘渠堰的维护就处于停滞状态，国家的投资主要被用于大江大河的治理。⑤由于多年缺乏投入与维持费用，许多农村的贮水设施都已被淤平，无法再发挥多雨时节蓄水、干旱时节保收的效果，抗灾、减灾能力弱化，甚至在特大降雨等极端天气来临时，反而成为导致更大危险发生的隐患。近年来，我国加强了对粮食生产区的农田水利设施建设，但非粮食生产区的农田水利却少有人投资建设。这些问题使不少地方的农田水利设施在关键时刻“掉链子”，无法承担较大的旱涝风险。2.农村小型水利设施无人问津改革开放以来，政府主要从城市和工业获取利益，因此，也把水利投入的重点放在利益相关的城市防洪与大江大河工程上，对能够发电等有经济效益的水库投资比较热心，与农业产出能力直接相关的农田水利建设投入少之又少，管理日渐荒废。基层政府又因资金不足和上级没有要求而难以投入，同时，由于市场化条件下的农田水利基础设施的投资大、见效慢，致使政府官员追求任期绩效的激励，对主要以农田水利灌溉为主体的水库建设积极性不高，还常常把支持农田水利建设的资金挪作他用。随着家庭承包制的发展，也开挖新建了一些新的沟渠排灌设施。但自从取消了农业税后，农村的“两工”也随之取消，田间的一些水利设施基本无人问津。现在有的已是杂草丛生、涵管堵塞、排灌不畅，使有限的水资源没能充分发挥灌溉作用，有许多自然村庄原有的大小池塘均已变成耕地，甚至有的已被多年的雨水冲刷变成荒地。由于小型农田水利设施缺乏统一规划和农民随意在良田上大肆开沟挖渠，这不仅浪费了土地资源和水资源，而且破坏了农村的生态环境。（三）节水灌溉灌溉不适应现代农业发展需要1.小型农田水利