关于枣阳市小型水利基础设施产权制度改革的调查

关于枣阳市小型水利基础设施产权制度改革的调查□枣阳市财政局调查组一、枣阳市小型水利基础设施产权制度改革概况和特点（一）枣阳市小型水利基础设施产权制度改革概况枣阳市地处鄂北岗地，是湖北有名的“旱包子”地区，多年平均降雨量800毫米，水源匮乏,严重制约了当地国民经济发展。建国以来，枣阳人民坚持以治理“旱包子”为突破口，以提高农业抗灾能力为目标，坚持不懈地进行农田水利基本建设。建国以来，枣阳市共兴建大中小型水库270座，其中：大型水库2座，中型水库20座，小型水库148座，总库容12.05亿立方米，兴利库容5.98亿立方米；固定提水泵站760处，装机62300千瓦。堰塘32500多口，总蓄水能力2.09亿立方米，多年平均供水1.5亿立方米；建机井700多眼，供水能力0.4亿立方米。灌溉主干渠1604千米，支渠以下的渠道更是星罗棋布。初步形成了大岗坡、石台寺、华阳河、熊河、沙河、吉河六大灌溉防洪体系。全市有效灌溉面积达到110万亩。由于这些水利设施90%以上是上世纪60、70年代修建的，到2000年改制前泵站、机井严重老化失修甚至报废，堰塘、当坝及灌溉渠道老化淤塞严重，支渠以下灌溉渠道90%以上未衬砌硬化，渠道建筑物配套严重不足，导致水损大、灌溉面积严重萎缩。为探索小型水利基础设施管理利用的新路子，枣阳市从2000年办试点，2001年全面展开，大力推进小型水利基础设施产权改革，一方面对过去兴建的小型水利设施加大改制力度，另一方面对新建水利设施鼓励个人投资，政府给予适当扶持。自2002年以来，全市市镇财政投入和上级专项投入小型农田水利基础设施建设的资金达到4123万元，吸引农民和社会投入达8750多万元；全市应改制小型水利工程21588处，实际改制的18324处，改制面为85%。其中拍卖产权的有1224处，承包的有16885处，租赁的189处，股份合作的26处，共筹集资金4860万元；2002年以后新建小堰塘、小泵站、机井等小水利4685处，其中，个人独资或合伙兴建的有3186处，占68%。这些小型水利基础设施的建成使用，为改善农民生产生活条件，提高农业综合生产能力，确保粮食安全，实现农民增收、增产、增效发挥了重大的作用。（二）枣阳市小型水利基础设施产权制度改革的特点1.承包经营模式广泛运用。在产权制度改革中的卖断、租赁、承包、股份制和集体管理5种经营模式中，承包经营模式占到了92%。截至2006年，枣阳市改制小型水利工程18324处，其中拍卖产权的有1224处，占6.7%;承包的有16885处，占92.2%;租赁的189处，占1%;股份合作的26处，占0.1%。承包经营因为经营者能够充分得到经营权和使用权，可以从长远利益出发实施自己的改造和管理，而得到了大多数经营者的认可，也成为了枣阳小型水利产权制度改革中的普遍经营模式。2.对外发包公开公正公平。枣阳市在推行卖断、租赁、承包的3种经营模式上，全部实行面对全体农民对外公开发包。在对全部水利基础设施进行科学的评估基础上，公开拍卖竞争，以价高者得之，避免了暗箱操作和不规范现象的发生。如吴店镇在经过评估资产、明确方式、宣传发动、竞标投标、起草合同、司法公正等一系列前期准备工作以后，从2000年下半年开始，由镇政府搭台，成功地拍卖了水利设施的使用权和经营权。全镇46个行政村已通过拍卖、租赁、承包、联户等不同形式，对1683处小型水利设施进行了改制，占总数的82.7%，通过以产权换资金，以存量带增量的形式，使用权拍卖金额达603.9万元，消化了部分集体债务，提高了水资源的综合利用率。3.合同的制定和执行科学规范。由于小型水利产权制度改革涉及经营者的赢利性和广大农民的公益性问题，枣阳市从兼顾经济利益和社会利益出发，详细制定了周密严谨的实施方案和科学规范的合同文本，明确规定了遵循的原则、方法、步骤、配套措施、资金管理等事宜。在合同文本中明确规定：不论遇到什么情况，在汛期都必须接受各级防汛抗旱指挥部的指挥，坚持灌溉第一，管护第一，服务第一的原则，优先保证灌溉用水，不得随意变更工程用途。对管而不护、超量蓄水、拦而不蓄、霸水占水、抬高水价等错误行为一旦认定，严令禁止，进行查处。4.政府投入力度大。枣阳市作为农业大市，各级政府始终关注和支持小型水利基础设施产权改革，枣阳市作为吃饭财政5年来仅市财政的投入达到了2460万元，加上扶贫、土地治理等上级专项投入总计达到4123万元。其中农发资金发挥了较大作用，5年来投入1350万元新建泵站35座、机井6口、堰塘55口，总灌溉面积达38400亩。税改前乡镇政府、村组集体的投入高达1680万元，税改后乡镇政府、村组集体的投入锐减，但热情不减当年，为了支付必要的水利基础设施维修费用有的村组不惜动用了村级的转移支付，致使自己的工资标准降低。吴店镇树头村2006年村级转移支付为2.98万元，支付15人五保户分散供养支出1.2万元，支付3名老干部费用2400元，支付办公经费3300元，支付泵站维修费1950元，渠道维修费1100元，维修费用占全部转移支付的10%。以上支出为21650元，剩余8150元发工资，7名干部工资人平1164元，与全镇3600元的村干部平均工资相比减收2436元。5.农民参与程度高。本着“谁投资、谁受益、谁建设、谁管理”的原则，随着政府一系列鼓励经营水利的政策和办法的出台，农民投入水利基础设施的热情高涨，投入增大。2002年农民出资投入的仅为786万元，到2006年农民投入已达3116万元，增长近三倍。个人出资占总投入份额的比重逐年递增，由2002年的43%提高到2006年的65%，充分显示了农民投入的实力和信心(见下图，单位：万元）。越来越多农民参与投资水利基础设施，多种投资形式并举，巩固了枣阳市小型水利基础设施产权制度改革的成果，推动了改革不断前进。二、枣阳市小型水利基础设施产权制度改革主要做法及成效（一）主要做法枣阳市在稳步推进水利产权制度改革中，重点实现了“四个突破”，即从投资方式上突破，创新投入机制；从资源配置上突破，创新激励机制；从所有权上突破，创新管理机制；从主导权上突破，创新组织形式。1.创新投入机制，吸纳社会资金投入。2001年以来，枣阳市为破解小型农田水利投入严重不足的难题，本着“谁投资谁受益”的原则，全面推行了以“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”为主要内容的小型水利工程产权制度改革，鼓励并建立国家、集体、个体、联合体、股份制等多层次、多形式、多渠道、多元化的投资体系，较好地解决了全市小型水利工程建设投入不足、管理滞后的问题。2.创新激励机制，利用财政资金引导群众兴建小型水利工程。2002年以来，枣阳市对群众自建的灌溉机井，由市财政对每眼合格机井补助2.8万元，各镇、办事处也相应补助1~2万元。2002年冬以来全市机电井建设投入资金800万元，其中市财政投入311万元，镇、办事处财政投入100万元，农民自筹389万元，全市打机井111眼，新凿微型井1000眼。王城镇大力实施“百堰治穷”工程，规定新挖堰塘在2万方以上的，每口堰财政补助1万元，2006年冬该镇新挖堰塘96口，蓄水2万方以上的就有11口，新增灌溉面积1.1万亩，大大改善了靠天吃饭的被动局面。3.创新管理机制，激发群众投资办水利的积极性。一是卖断所有权，盘活资产存量，力求滚动发展。仅此一项全市收回投入100多万元。如环城办事处王寨村去年筹资13万元兴建装机37千瓦和22千瓦的两座小泵站，随后以14万元的价格公开竞拍给个人，该村迅速用竞拍资金新修堰塘4口，既解决了本村用水困难，又为300多亩精品瓜菜基地提供了水源保证，使水利建设走上了良性发展道路。二是卖断经营权，实行承包，死资产变为活资金。全市通过卖断小型水利经营权，回收资金500多万元。三是实行股份合作，散资金变为活资产。全市为此共筹集资金近200万元。七方镇敖坡村30户农民筹资10万元，以入股形式新建两眼185米深机井，灌溉面积800亩，当年从灌溉收入中回收资金5万元，扣除3万元成本，2万元用于分红，既解决了水利死角灌溉问题，又增加了农民收入，大大激发了农民投资办水利的积极性。4.创新组织形式，用好用活“一事一议”。枣阳市严格按照“村民自治，一事一议”的原则，充分尊重群众意愿，充分发挥农民的主体作用，逐步建立农民自愿参与、村组自行组织、政府协调服务的组织形式，改变农田水利基本建设由政府统揽包办、农民群众集资投劳的过时办法。普遍实行了“一渠一议”、“一堰一议”、“一站一议”等，通过“一事一议”清理渠道100多公里，解决新修泵站投劳11处。如南城办事处宋湾村在整治加固许湾大堰时，通过“一事一议”筹劳筹资，将水毁严重的许湾大堰整治一新，蓄水能力也提高了一倍。该办事处郑湾总支通过“一渠一议”，清理渠道10公里。（二）取得成效1.粮食生产能力不断提升。水利基础设施的完善，扩大了粮食生产面积，极大地促进了粮食生产的发展。枣阳市2003~2006年的粮食生产面积分别为188.47万亩、189.15万亩、191.18万亩和220.81万亩，年均增长率达到5.5%;总产量分别为60.93万吨、79.97万吨、81.69万吨和95.86万吨，年均增长率达到17%;平均粮食商品量56万吨，商品率70%，人均占有粮食728公斤。2005和2006年连续两年荣获全国粮食生产先进县市标兵。2.现有水利设施不断完善。产权制度改革后改变了过去水利基础设施中重建设轻管理、重使用轻维护等问题，由原来多头管理、无序经营、浪费严重为专人管理、责任明确、注重节约。使小型水利工程做到了专人看护、专人管理、专人维护，水利基础设施的使用效率充分发挥，使用年限大大延长。六、七十年代建设的中小型水库的使用率达到95%以上，九十年代以后建设的小型泵站的使用率也在87%以上，堰塘的使用率达到99%。3.水利投资渠道不断拓宽。通过改制，将经济利益关系直接化，大大调动了社会各方面自愿投入办水利的积极性，形成了政府、集体、个人三方积极参与，个人投资份额不断增加的良好局面。税改前乡村各级组织还能从“三提五统”中拿出相当一部分资金投入小型水利基础设施的建设与维护，税改后的投入微乎其微。而个体私有资本的注入相应弥补了政府投入的不足，极大减轻了政府的负担，促进了小型水利基础设施的建设和维护。4.水电资源的利用效率不断提高。产权制度改革的推行，改变了政府越位直接管理水利设施的状况。政府或集体通过与经营者订立经济合同，明确了经营者在经营期内对改革后水利工程的管理和维护。经营者从降低成本、提高效率的角度出发，必然科学、合理地使用有限的水资源，尽可能降低电能消耗，以满足更广大农民的需要，节水节电率明显提高。经营者出资或要求政府参与加强渠道防渗，使全市渠系水利用系数由改制前的40%提高到改制后的66%。由于使用者和管理者责任的明确，用电线路的维护和管理得以强化，水库、泵站的电损、线损降低，节电率在10%以上。5.高产高效农业得到长足发展。改制后，水利基础设施的充分利用，农业农田用水的有力保证，调动了农民发展高产高效农业的积极性，政府合理引导，大力推广新品种新技术，全市高标准建成了2万亩优质中弱筋小麦繁育基地、1万亩优质水稻良种繁育基地，每年提供小麦良种300万公斤、优质稻种150万公斤，全市粮食作物良种覆盖率达到80%以上。并大力改造建设旱涝保收的高产粮田13万亩，提高粮食产出能力20~30%，全市2003年亩平单产323公斤提高到2006年亩平单产434公斤，亩平增加111公斤，增长34%。三、推进农村小型水利设施产权改革存在的问题（一）工程老化失修、效益滑坡直接影响到了改革的成效枣阳大部分小型水利工程是在人民公社时期建起来的，主要集中在上世纪五、六十年代和农业学大寨时期。由于当时的条件所限，标准不高，土法上马，而且基础设施不配套，经过几十年的运行，工程老化失修，损毁严重，服务农业和抗灾的能力都不强。全市有效灌溉面积只有75万亩，占应灌溉面积的67%。因工程失修，效益萎缩，致使水利工程运行状况不佳。一是小型水库的安全隐患多，特别是小（Ⅰ）、小（Ⅱ）型水库的安全隐患令人十分担忧