农村水利的问题初探

1农村水利的问题初探——以宁乡县双凫铺镇江河村为例一、问题导入今年西南五省面临大旱，严重的旱情给西南地区造成了超乎想象的损失。云南、贵州、广西、重庆、四川等地的干旱，始于2009年末，至2010年3月仍在持续，云南大部、贵州西部和广西西北部已达特大干旱等级，其中云南旱情尤为严重。据云南省最新的统计数据，截至3月15日，全省秋冬播农作物受灾面积达3217万亩，承灾面积2472.3万亩，绝收1439.7万亩。其中小春粮食作物受灾面积达1573.1万亩，成灾1260.1万亩，绝收877.6万亩，全省因旱灾造成种植业直接损失114.5亿元，小春粮食比上年减产50%以上。此外，有385万人、209万头大牲畜因旱饮水困难。云南省气象台首席预报员马联翔介绍：“目前的干旱是1959年有气象记录以来的最高值”。“如果大春季节还不下雨，损失将会更加糟糕，因为占产量80%的作物要赶在这个节令播种。”云南省统计局副局长徐力在接受中国证券报记者采访时表示。而云南抗旱指挥部一位负责人表示，“平均一周左右的干旱带给云南的损失就会增加20亿元左右。”而根据当时气象结果显示，徐局长的预言已经成为现实，大部分地区雨季于5月下旬才相继开始，旱情持续发展、蔓延超过两个月。建国以来修建了大量的小型农村水利，例如水库、塘坝、渠道等水利设备，为何在旱情来临时没能发挥应有的水利作用缓解旱情？而根据调查显示，云南全省库塘蓄水急剧减少，大部分坝塘干涸，小河、小溪断流，试问在这种情况下农村水利如何发挥应有的作用？在这次的西南大旱中，我小组敏锐的察觉到现有的小型农村水利在实施和使用方面存在不少弊端。我们将以长沙市宁乡县双凫铺镇江河村为例，经过走访调查，发现农村水利的使用现状及弊端，找出其原因，并探讨自己对改善现状的方案分析。2二、农村水利现状分析——以宁乡县双凫铺镇江河村为例1、何为农村水利为了探测农村水利的发展情况及存在弊端，首先必须明白何为农村水利。根据冯广志提出，灌溉面积667hm2、除涝面积2000hm2、渠道流量1m3／s以下的工程界定为小型农村水利工程。小型农村水利工程种类和功能很多，大体可归纳为以下几类：小水库、塘坝、水池等蓄水设施；小型拦河闸坝、引水闸、截潜流等引水设施；渠道、管道、闸门等输水配水设施；渡槽、隧洞、倒虹吸、桥、涵等交叉建筑物；泵站、机井等提水设施；灌水沟、畦、喷灌、滴灌、闸管灌、“小白龙”等田间灌水设施；保护村镇、农田的小型圩堤、河道堤防等防洪设施；排水闸、排涝泵站、排水沟、地下暗管等排涝降渍设施；乡村自来水厂、水窖等生活供水设施。2、江河村小型农村水利的发展状况农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。由此可见农村水利对我国农业乃至整个社会经济的发展起到不可忽视的作业。为了更好的了解农村水利在宁乡县双凫铺镇江河村的发展情况，我们将分阶段进行分析与总结。（1）上世纪50年代-70年代新中国成立前的几千年农业史，就是一部靠天吃饭、受大自然摆布的历史。建国之初的农业，也面临着同样的问题。此时，国家领导人就认识到水利建设的重要性，一是可以抗旱，二是可以防洪排涝，三是可以改良低洼易涝的盐碱地；并提出了“水利是农业的命脉”的名言。1950年8月，全国治淮会议在北京举行。会议按照毛泽东主席提出的“蓄泄兼筹、以达根治”的方针，作出了加固和修筑堤防、疏导泄洪河道，并修建水库和拦河大坝的决定，以增强蓄洪和灌溉能力。在江河村，大部分的农村劳动力都被动员起来修建沟塘渠堰，已建成中、小型提灌站23座，25座山塘、3座堰坝和大大小小的蓄水池近100座。这些在农村村边周围的小型农田水利设施建设，为改革开放后我国的农业生产发展做出巨大的贡献。这些小型水库兼有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、养殖、等综合性功能。从此，不仅洪水泛滥的历史基本结束，而且变水害为水利，江河村基本消灭了大3面积的干旱现象，扭转了几千年来农业靠天吃饭的历史。（2）80年代至今虽然在80年代以前，江河村的小型水利为农业发展带来了不少益处，但三十多年来江河村一直在吃那时的老本。80年代后，江河村里对农业最重要的沟塘渠堰被忽视。这么多年下来，江河村的贮水设施都已被注淤平了，起不到贮水的作用了。江河村村曾经水质清澈、维护良好的水塘与灌溉系统，已经年久失修而积满淤泥，成为臭水沟或者完全干涸。根据我们调查统计，随着时间流逝，江河村可用的小型水利数量在不断减少，如今可用的库、塘、堰不到10个，而蓄水池也从原来的近100个降为不到20个。在这样的情况下，导致了80年代以来，江河村有效灌溉面积不断减少、成灾率不断上升、抗旱和抗洪能力不断下降，江河村大面积的耕地重新回到靠天吃饭的历史，一旦碰到干旱，则无能为力。三、原因分析1劳动积累工使用方面尽管劳动积累工的使用得到了广大农民群众的认可，也促进了水里等农村公益事业的发展。但是，各地在使用劳动积累公共的过程中确实存在着一些使用不规范的问题。原因在于：一些地方急于改变面貌铺摊子项目，在资金紧缺的情况下，地方政府将目光转向劳动积累工，或擅自增加限额，或扩大使用方面，或以资代劳，使劳动积累工出现被挪用、滥用甚至强迫以资代劳的情况。增加了农民负担。有的县市近几年的劳动积累工真正用到水利上的最多只有1/3。由于基层事权财权不统一，上级经常布置一些硬任务，但没有资金投入，在错误政绩观的影响下什么钱都敢用，什么工都敢使。像办学、修桥铺路、社会治安、计划生育、民兵训练等工作，都要出工出钱，只好向劳动积累工伸手。由于基层政策执行主体对劳动积累工的不规范使用，客观上增加了农民的负担，而农民负担的加重又反过来株连了劳动积累工政策的依法实施。2投入机制方面我国兴修农村水利一直实行“自乐更生为主，国家支持为辅”的方针，农民始终是农村水利投入的主体，取消劳动积累工，农村水利就要停滞活滑坡。原因在于以下几个方面。4（1）没有政策或法律规定的投入机制，对分散生产经营的农户难以组织开展水利建设。特别是在建立社会主义市场经济体制的新情况下，农民的思想观念也发生了较大的变化，按照经济学中的经济人假设，势必要追求利益最大化，即使与自己有直接收入的事愿意干，无直接收入的收入的事不愿意干。像农村水利属于公益性较强的事业，但不是直接收益，因而农民投资投劳的主动性不高，缺乏动力。（2）取消“两工”，农民不作为投入主体，水利的投入势必大幅度减少，虽然现在国家对水利的投入太少，但主要用于大奖大河的治理，用于农村水利的很少。10多年来，农民劳动积累工的投入每年折资达700多亿元，在近期内即使国家经济再发展，财政在增加，也不可能拿出这么多的钱用于农村水利。从地方财政来说，虽然国家要求地方要加强农村水利的财政转移支付，但大多县乡财政部是“吃饭财政，”全国有1000多个县财政连发工资都很困嫩，许多乡级财政连教师工资发放都不够（3）“一事一议”政策在理论上行得通，在时间上难操作。从理论上将，一个地方需要发展公益事业，当地农民群众最有发言权。“一事一议”提出了当前农村发展公益事业用工和集资方式和方法，赋予广大村民参与权，这是好的。但是从一些试点县乡的时间来看，这项政策做起来难度很大，有的甚至“一事不议”或“议而不决”，主要原因是村干部的民主意识淡薄，不愿意或不懂得如何开展民主决策、民主管理，有的习惯以家长制方式开展工作。3组织形式方面取消劳动积累工后，政府“统”功能将被削弱，不利于基层政权组织群众、动员群众从事密集型的生产活动。原因在于：我国是以公有制为主体的社会主义国家，具有集中综合国力办大事的优越性，尤其是我国目前农业现代化程度低、农村劳动力富余的情况下，更应发挥组织群众广泛参与的政府行为，这是任何私有制国家想办而办不到的，1989年国务院颁发了《关于大力开展农田水利基本建设的决定》后，各级政府普遍实行了行政首长负责制。党和国家领导人以及各级领导经常深入水利建设一线，视察、指导和参加义务劳动。同时，在每年的冬修水利建设中，地方驻军和武警部队，以及广大干部踊跃参与，表现出农田水利基本建设始终是各级政府和各行业为农民办实事的举措。形成了巨大的向心力和5凝聚力，这是劳动积累工政策驱动所带来的组织化程度的具体体现。劳动积累工取消以后，由政府统一组织实施的农田水利基本建设将改由村组自行组织，力度减小，难度加大，特别是建设跨村、乡的水利工程受行政区域的限制难度更大。失去宏观调控手段势必出现“有很多事无人干，又有很多人五十干“的现象。4管理工作方面劳动积累工在水利管理中的作业是巨大的。取消“两工”以后，量大面广的农村水利设施面临无人管理和无线维护的局面。原因在于：几十年来，在党和政府的领导下，农民投入大量的人力物力大搞农田水利基本建设，形成了一大批农村水利基础设施。这些设施都是在灌区和乡镇水利站的指导下，运用部分劳动积累工，实行专群结合进行管理的，保障了工程的正常运行和效益的发挥。仅陕西省运用劳动积累工管理水利工程如小型引水渠、小水坝、抽水站、机电井等共20多处。取消“两工”后，国家和地方财政不可能完全负担量大面广的农村水利工程运行维护管理经费，对农村水利设施的管理维护造成很大影响，最终受到影响的还是农业生产。5灌溉技术落后，灌溉设施老化失修目前我国节水技术的成果转化率只有20%左右。灌渠的衬砌率只有20%-30%，跑、冒、滴、漏现象十分普遍。田间灌溉多采用传统的地面灌溉方式，喷微灌、低压管道输水等先进水灌溉技术的覆盖率不足10%，全国灌溉水的利用率平均仅为0.4左右，比先进国家低3%-4%。原因在于：我国现有的灌溉排水工程大多是20世纪50年代修建的，当时设计标准较低，配套不全，而且经过30-40多年的运行，已达到或超过了使用年限，逐步进入老化期。由于“先天不足”——设计标准偏低，工程配套不全，“后天失调”——维护管理跟不上，资金投入不足，因此，普遍老化破损严重，效益衰减，直接威胁到农业生产的稳定和粮食安全。四、解决对策1.劳动积累工政策鉴于劳动积累工在农村水利基本建设中的重要作用按照具体问题具体分析的方法，在劳动积累工问题上不搞“一刀切”，把决定权交给地方，由各省根据本地情况，因地制宜地制定积累工的具体政策。对经济发达财力充足的地区可以取消劳动积累工，一步到位；对虽然经济较为落后但农户较少、居住较分散的少6数民族地区，也可以逐步取消劳动积累工，对经济欠发达地区，地方财力不可能加大投入，则建议取消义务工，保留一部分劳动积累工。要做好群众的思想工作，加强监督管理，严格控制定额和使用方向，特别是以资代劳要本着自愿的原则，防止出现新的乱收费现象。2.投入政策(1)调整财政支出结构，把支持农业放在重要位置。为了适应加入WTO后的新形势，国家对粮食储存、流通等环节及农产品的补贴，要逐步转移到以水利为重点基础设施建设上来。中央和地方要增加投入，特别是增加对中西部地区的转移支付。（2）增加基本建设投资中用于农村水利的比重。中央（2001）5号文件规定“农村小型农田水利建设项目，应从地方基本建设计划中安排资金”，建议计划，水利等有关部门制定具体办法，建立农田水利基本建设基金，用于农田水利基本建设。(3)制定优惠政策，鼓励利用信贷资金进行水利建设。一是加大政策性银行投放水利建设的信贷规模；二是通过财政贴息的办法，鼓励商业银行对水利项目实行低息甚至无息的优惠贷款，并适当延长还款期限；三是为减轻水利项目建管单位还贷负担，配套实行减免税等扶持政策；四是积极引导农民使用国家贴息贷款和小额贷款。(4)积极引导社会各界和农民向水利投入，鼓励其实行合资、独资、股份合作等多种形式兴办水利，实行自建自管自受益。政府可以通过贴息贷款、以奖代补等多种方式注入引导资金。(5)建立合理的农村水价形成机制。对农村引水灌溉工程和供水工程要分别确定合理的水价。运用价格杠杆逐步使农村水利工程特别是灌区工程和供水工程走上自我维持、自我发展的良性运行道路，同时将征收的农村水费较大部分返还，专门用于灌区改造水源工程建设，以及中低产田治理和发展节水农业。3.组织实施政策（1）做好宣传加强引导。大力宣传水利工程是农村的重要基础