试论反垄断法的国际合作

1试论反垄断法的国际合作近年来，引入和加强竞争成为各国经济发展的一项重要机制，随着经济全球化与贸易自由化，竞争法的国际合作日益重要。反垄断法是竞争法律政策的重要组成部分，反垄断法的国际合作同样是竞争法律政策合作的一个重要方面。根据联合国贸易和发展会议秘书处的报告《竞争政策问题及所用机制方面国际合作的经验》，从广义理解，竞争法和竞争政策领域的国际合作可以涵盖“(1)旨在避免各国政府之间发生冲突的合作;(2)旨在便利执行反对限制性商业惯例的法规的合作;(3)为竞争法和竞争政策的制定、改革或执行提供技术援助，由这方面经验较多的国家提供给经验较少的国家;(4)促进竞争法或竞争政策的趋同或协调;(5)在区域集团范围内加强一体化”。WTO同样正在积极地推动各国竞争法在上述范围的合作。根据2001年多哈部长会议决定，在世界贸易组织2002年至2005年进行的新一轮多边谈判中，竞争政策是议题之一，各成员国极有可能达成关于竞争规则的协定。本文主要侧重于国际上在统一协调反垄断立法和执法方面所进行的合作努力，探讨反垄断法国际合作发展的原因，介绍分析当前合作的整体状况、合作的重要领域、合作的主要机制，并对未来国际合作趋势以及我国反垄断立法的相应对策进行展望。一、反垄断法国际合作兴起的原因分析反垄断法国际合作的最早实践可以追溯到二战之后的哈瓦那宪章(HavanaCharter)。二战之前的19世纪30时代与40年代之间，德国、日本和意大利均将卡特尔组织作为战争动员的战略;战后，美国的国会与反垄断机关调查发现了上述战争根源所在，因此美国对国际卡特尔有了极为厌恶排斥2的态度。1944年罗斯福总统宣称，卡特尔由于限制了对外经济中货物的自由流动，必须对其进行控制。在此背景下，美国支持建立一个维护国际贸易竞争秩序的国际贸易组织(InternationalTradeOrganization,ITO)，美国提出的国际贸易组织宪章草案(即后来的哈瓦那宪章)对限制竞争的商业行为进行合作控制作了规定。1948年3月，探讨组建ITO的哈瓦那会议正式通过了哈瓦那宪章。宪章第5章指出，“缔约国必须采取适当的措施，并与本组织合作，管制国际贸易中限制竞争的商业实践，如分割市场或者增强垄断势力，而不管它们是由私人企业还是国营企业所为”。然而由于国际贸易组织的流产，哈瓦那宪章没有生效，此后数十年中，反垄断法的国际合作没有较为实质的进展。但是，近20年来，反垄断法的国际合作日渐兴盛。不仅美国等发达国家高度重视，而且发展中国家也逐渐表现出了极大兴趣。反垄断法合作在各种双边、区域以及多边性层次展开。目前，美国、欧盟等发达国家之间已经有了相当多的反垄断法合作双边协定;一些区域性组织，尤其是欧盟和OECD，致力于成员国反垄断立法和执法合作的开展;联合国贸易和发展会议、世界银行以及WTO等国际性组织亦纷纷开展反垄断法国际合作的讨论与工作。法律规则的演进总是反映现实的要求，反垄断法国际合作的开展同样也根源于现阶段的世界经济状况。当前国际经济的特征是企业经营全球化与贸易投资自由化;然而与此同时，“全球化的经济并未产生全球化的政府”，各国反垄断立法执法情况各异。可以说，上述全球化与自由化的交织进程以及全球性反垄断执法的分散，正是各国开展反垄断合作的驱动力所在。首先，伴随经济的全球化，各种反垄断行为亦同样全球化，“既然垄断的密谋者在全球范围内活动，反垄断机构同样必须在全球范围内合作”。长期以来，美国一直依靠其反垄断法的域外适用对影响其本国的国际性垄断行为进行执法;但是，在经济全球化的时代，美国日益感到开展反垄断3合作的必要性。对此，美国司法部反垄断司负责人JoelL.Klein指出“当各种经济行为在日益大规模的全球化，强有力的国际反垄断执法对保障美国企业有进行竞争的机会和动力至关重要。强有力的反垄断执法不仅仅要求我们的执法有力迅速，也要求我们能够在需要时候从国外反垄断机构获得合作与协助”。所以，出于维护自身经济利益的考虑，美国成为呼吁反垄断国际合作的急先锋。然而，对于发展中国家，同样可以从开展反垄断国际合作中收益。对此，一个典型的例子是：一家巴基斯坦公司对其所需购买的4600吨电解洋铁进行招标，共有6家外国企业进行投标报价，其中三个出价最低的企业分别是一家卢森堡公司(报价出卖2300吨)、一家英国公司(报价出卖1500吨)、一家德国公司(报价出卖800吨)。三家出价最低公司报出的销售量总和恰好是此次招标的采购数量，巴基斯坦政府对这明显可能涉嫌串标的行为进行调查，然而由于巴基斯坦与有关国家没有反垄断执法合作的协定，最终未能在上述公司所在地获得足够证据，调查不得不以失败告终。另一方面，贸易和投资自由化的进程也促使各国政府考虑进行反垄断国际合作。近年来，世界各国在贸易和投资自由化的过程中，主要着眼点在于消除各种关税壁垒和关税壁垒。其中，最重要的成果即世界贸易组织的诞生，由此，产生了一个全球性的多边贸易体制。WTO体制的本质特征在于消除来自政府的妨碍自由贸易的措施。然而，仅仅是消除来自政府方面的贸易壁垒并不能保障自由贸易的开展。事实上，来自企业的限制竞争行为，通过市场的划分、价格产量的合谋往往比政府的限制措施更能阻碍自由贸易的开展。例如，国内的生产商可以通过独家交易协议或者参与国内分销商的联合抵制而排除国外生产商的市场进入和竞争。因此，世界各国为了维护WTO所确立的贸易和投资自由化政策的成果与有效性，从而也维护自身的经济利益，纷纷开始呼吁对国际贸易造成扭曲的国际性垄断行为进行合作执法。对此，正如欧盟所指出，“贸易与竞争政策互动关系的核心就是促进公平竞争。伴随一个限制政府制造贸易障碍的规则框架，应该同时考虑建立一个关注同样对4WTO成员的贸易投资产生影响的企业限制竞争行为的规则框架”。而这正有赖于反垄断立法执法合作的深入开展。二、反垄断法国际合作的整体状况当前，反垄断法国际合作主要在双边、区域及多边三个层级开展。(一)双边合作反垄断法双边合作可以通过下列形式实现：(1)重点在竞争法的执法合作的双边协定;(2)对于反托拉斯法规之下的刑事案和其他刑事案都适用的双边法律互助条约;(3)两国家间缔结的含有反托拉斯合作条款的友好条约商务条约和航行条约;(4)包括竞争法和竞争政策在内的经济规章方面双边技术合作协定。美国作为反垄断国际执法的急先锋以及反垄断法国际合作的主要倡导者，一直通过开展双边合作实现自己的目标。目前，美国签订的反垄断双边合作协定数量居各国之首，主要有：1976年《美利坚合众国政府和德意志联邦共和国政府关于就限制性商业惯例开展相互合作的协定》、1982年《美利坚合众国政府和澳大利亚政府关于合作处理反托拉斯问题的协定》、1991年《美利坚合众国政府和欧洲共同体委员会关于双方竞争法实施问题的协定》、1995年《美利坚合众国政府和加拿大政府关于实施竞争和欺诈性营销惯例法的协定》、1997年《美利坚合众国和澳大利亚关于相互实施反托拉斯法的协定》、1998年《美利坚合众国政府和欧洲共同体委员会关于在竞争法执法过程中实施积极的礼让原则的协定》、1999年《日本政府和美利坚合众国政府关于在反竞争活动问题上合作的协定》、1999年《美利坚合众国政府和巴西联邦共和国政府关于双方竞争管理机构在执行竞争法方面合作的协定》、1999年《美利坚合众国政府和以色列政府关于竞争法实施问题5的协定》以及2000年《美利坚合众国政府和墨西哥政府关于竞争法实施问题的协定》。比较有代表性的其他关于执行竞争法的双边协定如，1984年《德意志联邦共和国和法兰西共和国政府关于就限制性商业惯例进行合作的协定》、1994年《澳大利亚贸易惯例委员会和新西兰商业委员会合作和协调协定》、1999年《加拿大和欧洲共同体关于使用竞争法的协定》，等等。值得注意并应当认真研究的是，我国政府在1996、1999年分别与俄罗斯、哈萨克斯坦签订了《在反不正当竞争和反垄断领域开展合作的协定》。这是我国最早参与反垄断双边合作的实践。许多这类协定的典型规定包括：通报对另一方重要利益有影响的执法活动;承诺在谈判或实施反对限制性商业惯例的办法时考虑另一方的重要利益(传统礼让);通过磋商设法解决双方在法律政策和国家利益方面的冲突;就两国出现的相互关联的限制性商业惯例采取协调行动;在己方重要利益受另一方境内的限制性商业惯例损害时请求对方协助调查;请求使己方命令能在对方境内得到执行承诺(在与国家法律及重要利益相符和具备资源的前提下)认真考虑关于此类协助调查或协助执行的请求，包括提供非机密性信息，以及在一些情况下提供机密信息(但有保障措施)。订得早一些的此类协定一般侧重于避免或掌握两国政府之间在执法程序中(尤其是在涉及治外行动时)产生的冲突，而新近的协定则既注意避免冲突也往往着眼于针对限制性商业惯例采取国际配合行动。(二)区域合作反垄断法区域合作的主要形式是自由贸易、关税同盟或共同市场协定。这类协定往往是区域性质的，可依缔约方设想的一体化程度和所设机构的超国家权力的范围而规定强度及详细程度不同的权利和义务。区域合作协定与上文双边协定的根本差别之一是前者订有实质性的竞争规则，规定了某种程度的协调(虽然在自由贸易协定中这一点远远不那么突出)，而不仅仅是关于合作的程序规则。这类区域性合作协定主要涉及制订或维持以及有效执行竞争法和竞争政策;对协定方相互贸易6适用的竞争准则，有时随之规定不包括反倾销和/或反补贴税等贸易补救办法;广泛协调竞争法;控制补贴;控制国有企业或具有特权或专营权的企业的歧视做法或其他行动;超国家机构实施共同准则;国家机构与超国家机构之间以及国家机构相互之间就执法工作进行磋商和协调;解决争端;技术援助。反垄断法区域合作的典型代表是欧盟。欧洲联盟订有超国家的竞争规则(涉及限制性商业惯例公共企业和有特权或专营权的企业补贴)，这些规则通过罗马条约与建立共同市场的基本目标连在一起，这些规则适用于影响成员国之间贸易的做法，即便这些做法发生在欧洲联盟的一个国家之内乃至一国的一个地区之内也一样，规定涉及：国家竞争法与欧盟竞争法并存，但欧盟法律优先;欧盟与各国竞争主管机关和法院(也可适用欧盟法律)职权分配办法，着眼于平衡辅从(subsidiarity欧盟内部权力适度集中)原则与竞争制度的统一性;合作调查或评估贸易惯例;交流文件资料(包括机密资料);听证会陈述;转达对决定征求意见稿的看法;欧盟机构向各国机构提供关于事实或欧盟法律的资料或介绍与之有关的裁定。此外，美国、加拿大和墨西哥缔结了《北美自由贸易协定》，该协定规定各方采取或维持禁止限制性商业惯例或抵制限制性商业惯例的措施、就此类措施的效能相互磋商、并就执法问题进行合作，包括通过法律互助、通报、磋商和交流有关自由贸易区执法问题的信息。相比于欧盟的合作机制，《北美自由贸易协定》之下的办法规定的合作程度低得多。另外，在非洲拉丁以及美洲地区，一些分区域集团仿效欧盟进行反垄断法合作。例如，1964年《建立中部非洲关税和经济联盟的布拉柴维尔条约》即已规定，应设法逐步消除成员国相互贸易中的限制性商业惯例;在建立《东部和南部非洲共同市场条约》之下，成员国仿照《罗马条约》第85条，议定禁止在该共同市场有阻止、限制或扭曲竞争的意向或作用的限制性商业惯例;《安第斯7分区域一体化协定》下的安第斯委员会通过第285号决定，要求预防或纠正由限制自由竞争惯例引起的扭曲竞争现象。我国参与的亚洲及太平洋经济合作论坛之下也有一个类似的可进行意见交流、技术合作及讨论竞争问题的机制，但相比于上述反垄断区域合作，尚处于非正式、不完善的阶段。(三)多边合作在多边层次，联合国贸发会议、OECD组织以及WTO是三个推动开展反垄断合作的主要场所。贸发会议主持下达成的《一套多边协议的管制限制性商业惯例的多边原则和规则》从1980年至今已有20余年历史，但仍是这一领域的唯一普遍适用的多边文书、唯一完全多边的竞争框架。2000年贸发会议还制定了《反垄断示范法》。OECD组织作为发达国家俱乐部较早地对反垄断国际合作进行探讨，其成果代表发达国家先进经验往往迅速得以推广。OECD组织在反垄断