试论我国小城镇建设面临的问题及其对策

试论我国小城镇建设面临的问题及其对策中国建设报2003-02-28自从1998年10月党的十五届三中全会提出“小城镇，大战略”以来，我国小城镇建设取得了可喜的成绩，诸如：建设规划重视了区域协调发展，资源合理利用，环境质量保障和风景名胜资源与历史文化遗产的保护；不断完善和规范小城镇规划建设工作的程序、机制及技术立法；以及多方位、多层面地搞小城镇示范工程建设等等。成绩很大，但若用客观发展规律去检测，用当前国内外飞速发展形势的要求去衡量，就会发现，问题仍然不少，这些问题是：1.小城镇建设虽已有重点地在全国各地铺开，数以百计，量大面广。但小城镇的确切内涵是什么?究竟有哪些不同于大中城市的特点尚不明确?2.小城镇的规划结构包括哪些主要组成部分，如何布局?基础设施应有哪些必备项目，怎样共建共享，合理安排?其最低人口聚集规模和经济聚集规模要多大?第一、第二、第三产业比值要多少才能取得较好的效益?3.要采取哪些有效措施来继承和发扬建筑文化传统的地方特色?来保护乡土化和本土化的植物群落和生态群落，进而保障小城镇的可持续发展和生态的良性循环。4.迄今尚未建立起用抓技术立法、管理机构、运营机制、队伍素质、知识更新、公众参与等多方位措施来优化小城镇规划建设的保障体系。5.重点镇建设的示范工程数量太多，摊子太大，战线过长，在财力物力和人力十分有限的情况下，这种“天女散花”式的投入，很难搞出精品，很难形成轰动效应，很难产生示范作用。6.大多数小城镇建设资金缺乏。笔者认为，当前我国小城镇建设的形势是，成功与缺失共存，挑战与机遇同在。形势决定任务，这就是科学的发展观。我们必须面对形势，敢于迎接形势的挑战，有的放矢，对症下药地去解决面临的种种问题，具体的做法是：(一)严格城市化标准，确立科学的小城镇功能与形态小城镇的确切内涵是什么?迄今仍然是各执一词，各行其是。当务之急，就是要确立一个科学合理的、规范化的功能及形态标准。政界和学术界从研讨中得到了这样一个共识，即：小城镇起着吸纳城市辐射向农村扩散的作用，同时它又吸纳农业剩余劳动力成为发展第二第三产业、推进乡村城市化的基础。鉴于小城镇辖区面积不大，自身的人口规模、经济聚集规模及效益都比较小，城市化的硬件和软件均处于初始阶段，水平都比较低，这就规定了小城镇建设内涵和形态的如下特点：那就是小规模，小制式，低密度，多功能，综合性和过渡性等等。据有关部门统计，截止到2001年底，我国城市化水平已达37.7%%。这个数据虽不假，但其城镇化标准却不无问题。除长江三角洲和珠江三角洲一些发达的小城镇外，大都是规模过小，功能不全，离城市化的标准差得很远。我们必须坚持科学的“城市化”标准，对小城镇建设提出具体的功能框架和形态模式。不达此要求就不叫真正的小城镇建设，也算不上真正意义上的城市化。小城镇第一第二第三产业兼有，基础设施和社会服务设施齐备。若将小城镇的功能和形态用专业术语来表达，则可概括为“小城镇的规划组织结构”，也就是小城镇的功能构成。它应该包括以小城镇行政建筑为主体的公共活动中心；以商业服务建筑为主体的休闲娱乐中心；以第二产业为主体的工业园区；以高科技农业为主体的农副产业园区；科教文化及医疗卫生专用地段，各类居住小区，道路网络与交通设施，水、暖、气、电、通讯等基础设施以及生态绿地系统等等。这些，就是物化了的小城镇功能标准。将上述各项功能要素根据规划设计原理予以科学合理的安排，就构成了小城镇的形态模式。一座城镇的形态，除了“功能”这一决定性要素之外，尚受地理、气候、经济、社会、环境条件和建筑文化传统等多种时空因素的影响，且因时、因地因具体条件的不同而不同，但总的说来，可归纳为中心板块式，组团聚合式，鱼骨带状式及自由布局式等类型。由于小城镇地处乡村地区，生态环境大背景远远优于大中城市，加上城镇规模小、建筑密度小，建筑层数低、建筑体量小，故更易于与山水绿化等自然环境要素结合，其环境空间、城镇容貌更能体现地方特色、民俗风情和天人合一、回归自然的风采。因此，小城镇的形态模式要比大中城市人性化、个性化得多。(二)有的放矢，组织技术攻关，为小城镇建设提供技术保障1.尽快研究确立有利于扩大内需，有利于应对经济全球化挑战，有利于区域整体发展，有利于自然生态平衡，有利于经济社会可持续发展的良性循环，有利于乡村城市化和城乡一体化的小城镇规划建设新理念、新途径和新方法，并将其作为小城镇规划建设的指导思想。2.尽快研究确立小城镇的门槛人口规模，不同人口规模的相应基础设施、社会服务设施的配置项目，设施网点空间布局模式，以及区域共建共享的有效管理机制。3.在充分利用已有研究成果基础上，尽快优选、深化、集成出小城镇工业园区及高科技农副业产业园区、小城镇公共中心、小城镇居住小区规划设计理论及其多元多层次住宅套型系统。4.在充分利用已有研究成果基础上，以墙体改革为中心，尽快完善、优选、集成适用于小城镇建设的新技术、新材料、新工艺和新产品的清单，通过提高科技含量以达到保护耕地，保障居住环境舒适度，提高建设工程质量，加速建筑产业化和降低成本的目的。5.除常规能源的利用外，小城镇还要因地制宜，就地取材，在充分利用已有研究成果基础上，要尽快完善、优选、集成包括太阳能、沼气、生物质气化和垃圾燃烧等在内的各种天然能源和再生能源的利用。(三)精心培育示范工程，尽快出台精品样板20世纪90年代初以来，中央有关部委，根据自己的需要都先后抓了一批又一批的试点(或示范)工程，并对政府决策依据和提高科研成果质量起到有力的促进作用，但并没有达到预想的结果。从实践经验看，要搞好小城镇建设示范，必须采取以下几项基础措施：一是要搞综合示范。搞单项或几项内容的试点往往使多个事物之间的相关分析及综合分析的深度和广度受到限制，得不到全方位、深层次的，带有普遍规律的，能够用以指导面上工作的理想成果。要解决这个问题，要提高工程示范成果质量，惟有搞小城镇规划建设的综合示范才行。二是要搞全过程的示范。小城镇建设是一个系统工程，各阶段之间都有着密不可分的联系和相互制约的机理，若是零敲碎打，断章取义，则很难把握彼此依存的关系及发展轨迹。因此有效的方法是将市(县)域城镇体系规划、镇域总体规划、镇区建设规划、功能区(居住小区、工业园区、公共中心等)详细规划、单体建筑设计贯穿起来搞全过程的示范。三是示范工程要“六有”。即有高新规划设计理念，有科技含量，有环境质量，有生态平衡，有可持续发展，有文化传统和地方特色。四是示范工程要少而精。(四)多元合力拉动，城乡两头吸纳，加快建设速度，升华建设水平小城镇规模不大，但它却是一个完整的社会单元，涉及到经济、社会、文化、科技、信息、管理、环保等方方面面，要高水平地建成一个样板小城镇，就必须取得中央有关部委自上而下的全力支持，组成以建设口为龙头的，彼此配合默契的拉动团队。包括土地合理利用，资源优化配置，产业结构调整，人口、乡镇企业、耕地三集中，招商引资、道路交通网络、基础设施建设，环境质量保障，自然生态维护，文化传统继承，人口素质提高以及可持续发展等等。而要在小城镇建设上全面、优质、高效落实这些要求，就得有政府部门给予的政策倾斜，提供相应的优惠政策或创造宽松的环境条件，并且彼此协调配合，拧成一股绳，劲往一处使，为小城镇示范工程建设“全线开绿灯”，惟有这样，我们的小城镇示范工程建设才会获得圆满成功。另一个要求，就是搞“城乡两头吸纳”。小城镇建设除了就地就近吸纳农业剩余劳动力外，更需要作为城市本质特征标志的诸多城市要素作为支撑，这些要素包括：城市企业向小城镇搬迁，城乡生产协作，城市向小城镇投资，城市技术人员进镇，城市人口入住小城镇，信息联网，还有客流货流永续流通等等。小城镇建设只有在向乡村吸纳农业剩余劳动力的同时也吸纳这些城市要素，那小城镇的第二第三产业才能发展起来，经济才会增长，人口素质才会提高，物质文化生活才会改善，城镇环境质量才有保障，这样，才能实现真正意义上的“城市化”。(五)拓展资金渠道，确保建设实施为了有效地实施“小城镇，大战略”，促进乡村城市化进程，我们必须更新观念，政府引导，市场运作，改革投融资机制，增辟投融资渠道，其措施是：（1）实行政策倾斜，采取多方位、多层面的措施来促进乡镇企业和外资企业的发展。促进大中城市经济要素向小城镇自由流动，发展第二、第三产业以加强小城镇建设的经济支撑。（2）建立有利于小城镇发展的集体土地使用制度。在遵循“集体所有”、“承包经营”政策和“保护耕地”的前提下，允许土地使用权进行合理有偿流转和集约经营，实行土地资本化，包括采取土地使用权入股和联营等方式进行开发建设。（3）地方政府在一定范围内自筹资金。包括向国际社会贷款，发行建设债券，以优惠条件鼓励金融界向小城镇建设投资以及出让部分公用设施经营权等方式来扩大建设资金来源。（4）通过宏观调控和市场服务，有计划有步骤地引导房地产投资商将资金投向逐步由大中城市转向小城镇建设。杜白操我国目前小城镇建设面临的问题和对策建党的十六大报告指出：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”这是统筹城乡经济、社会发展，推进城镇化建设的根本指导思想。加快小城镇建设，走符合实际的城镇化道路，是解决“三农”问题的根本出路，也是全面建设农村小康社会的一个战略性问题一、小城镇建设的现状与问题近年来，小城镇发展已成为推进中国城镇化道路的重要途径之一,小城镇的蓬勃兴起已成为中国经济社会发展的一个重要标志，小城镇人口已占全国城镇总人口的40%以上。迅速发展起来的小城镇，不仅是农村经济发展的重要载体，而且是城市与农村之间必不可少的桥梁，已经成为农村的经济、文化、教育及社会服务的中心。在东部地区，一些小城镇的经济规模已经超过了一些中、西部地区县级市甚至地级市的水平。尽管城镇化战略的实施取得了积极进展，但也出现了一些值得注意的新情况、新问题，需要引起高度重视并予以解决。一些地方把推进城镇化片面地理解为加强城镇建设，热衷于搞形象工程、政绩工程，甚至不惜举债建设大广场、大马路和标志性建筑。还有一些地方通过修编城镇规划、设置开发区，以及“县改区”、“乡改镇”等，把规划区做大，把开发面积做大，以获取土地开发的短期收益。很多地方城镇规划面积的扩张速度大大快于人口城镇化的速度，有城无市的地方为数不少，没有把推进城镇化的工作重点放到如何促进农村富余劳动力向城镇转移、实现农村人口城镇化上来。一些地区把城镇化与工业化相适应的原则绝对化。简单地将城镇化等同于工业化，片面强调要在本市或本镇建多少工厂和制造业基地。反映在工作上，就是不惜代价招商引资，盲目上工业项目，但却忽视城镇化与服务业发展相互促进、共同带动、互为前提的作用。还有一些城市脱离本地实际，贪大求洋，追求高标准，试图建成国际性经济中心、国际大都市等；只重视现代服务业，不重视那些能增加就业、吸纳农民进城的一般性服务行业的发展。二、加快我市小城镇建设的思路与对策我市小城镇建设要立足市情，既要增加城镇的数量，但更应注意提高城镇化的质量，不能搞“一刀切”。要科学规划，完善体系，合理布局，突出重点，梯度推进，全面增强城镇的综合实力、聚集能力和经济辐射功能，逐步形成以重点城镇为支撑、各具特色的城镇体系。要把为农业、农村和农民服务，作为小城镇建设的出发点和归缩点，把小城镇建设与发展乡镇企业和推进农业产业化有机地结合起来，增强小城镇的吸引力和带动作用，使小城镇成为推动农村小康社会建设的战略支点。按照小城镇建设的基本思路，加快我市小城镇建设应采取以下对策：1、变官位设市为按经济规模设市我国改革开放以来，就经济规模而言，一些原来默默无闻的沿海乡镇已超过了西部不少地级市，其城镇发展的规模和格局，也超过了西部的不少县和市。城镇化进程起步晚，即使是县城，与沿海一些乡级小镇相比，无论是经济总量还是经济质量上的差别都很大，思想观念上的差距、经营理念上的差距就更大了，尽管国家还沿用按行政级别设市的传统行政管理模式，但打破这一传统的桎梏，只是时间迟早的问题。我们应遵循城镇化是一个以经济发展为中心的自然历史过程这样一条客观规律，按经济规模来安排城镇资源的分配，收紧拳头，突出