试论我国服务型政府建设中行政责任归责原则体系的构建

1试论我国服务型政府建设中行政责任归责原则体系的构建法学专业学生马云豪指导老师杨钦摘要：近年来，我国依法治国不断取得新的进展，法律法规逐步完善、健全，依法行政成为行政主体实施行政行为的基本要求和理念。服务型政府目标的确立，对行政主体提出了更严格的要求，更加重视行政主体权力与责任的统一，更加重视对行政相对人合法权益的保障。行政责任归责原则应该是服务型政府建设过程中的重要内容。行政责任归责原则体系的构建，对于完善我国行政法制体系，具有重要的理论意义；对于规范行政主体的行政行为和最大程度保障行政相对人的合法权益，促进服务型政府建设，具有重要的现实意义。关键词：服务型政府;行政责任;归责原则;体系OnBuildingaServiceGovernmentinChinainthePrincipleofLiabilitySystemConstructionStudentmajoringinlawMAYunhaoTutorYANGQinAbstract:Inrecentyears,China'srulingthecountrybylawandcontinuouslymadenewprogress,thelawsandregulationsgraduallyimprove,inaccordancewiththelawtobecomethemainimplementationoftheadministrativerequirementsandthebasicconcept.Servicegovernmentobjectivesoftheestablishmentoftheadministrativebodytoamorestringentrequirements,andmoreattentiontothemainpowerandresponsibilityreunification,andtherelativelymoreemphasisontheprotectionofthelegitimaterightsandinterests.Liabilityshouldbetheprincipleofbuildingaservicegovernmentisintheprocessoftheimportantaspects.AdministrativeLiabilitySystemofprinciplesforimprovingthelegalsysteminChina,isanimportanttheoreticalsignificanceforstandardizingtheadministrativebodytotheexecutiveactsandthegreatestdegreeofprotectionrelativetothelegitimaterightsandinterests,topromotebuildingaservicegovernmentisanimportantrealitysignificance.Keywords:servicegovernment；administrativeliability;criterionofliability;system.2引言从党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，并在1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法，到2004年3月，《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）发布，作为依法治国的重要组成部分，依法行政也取得了重大进展。十六大明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，然而，与现实要求相比，依法行政还存在不少差距，《纲要》指出“依法行政面临诸多体制性障碍;制度建设反映客观规律不够,难以全面有效解决实际问题；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时有效的制止或纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高”等等。《纲要》同时指出“解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府”，“合法行政，合理行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一；依法做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权须赔偿”是《纲要》对依法行政的要求。2004年6月，温家宝作了《全面推进依法行政努力建设法治政府》的全国依法行政工作电视电话会议的讲话（以下简称《讲话》），进一步强调了依法行政的重要性和紧迫性。《讲话》指出“行政机关的权力来自法律，行政行为应当遵守法律，行政违法必须承担责任，行政管理要提供优质服务。当前，应抓好的几项工作：第一，加强制度建设，做好政府立法工作；第二，加强和改善行政执法，确保法律法规正确实施。行政主体既不能失职不作为，又不能越权乱作为，要遵循职权法定，权责统一的原则，要建立健全行政执法评议考核制和执法过错责任追究制，对各种违法行为都要依法追究责任；第三，完善行政监督机制，加强对行政权力的监督制约，．．．．．”。我国作为社会主义国家，建设服务型政府，从根本上说是由人民政府的性质决定的。我们的政府是由中国共产党领导的人民政府，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，是政府的基本职能和本质特征。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府是党在新的历史条件下从建设中国特色社会主义全局出发提出的一项重要任务。服务型政府是以人为本的、透明的政府，是法治政府，责任政府，它要求行政主体必须依法行政，严格按照法定权限和程序行使职能，履行职责，行政违法必须承担责任。由此，服务型政府将是党和国家努力的基本方向，法治建设是服务型政府健康发展的重要保证，依法行政是建设服务型政府的重要内容。因此，有必要将服务型政府建设与行政责任归责原则结合起来研究，并构建一套行政责任归责原则体系。一、服务型政府与行政责任归责原则概述（一）服务型政府宪法第二条“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，第三条“国家行政机关，审判机关，检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，第二十七条“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”等，表明我们的政府也应该是以一种服务型政府。2004年2月，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上正式提出“建设服务型政府”，2005年3月，温家宝在政府工作报告中强调“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务中，更好地为基层，企业和社会公众服务，整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平，政府各3级部门要各司其职，加强协调配合，健全社会公示，社会听证制度，让人民群众广泛参与公共事务管理．．．．．．”。自20世纪80年代以来，西方各国掀起了一股改革的浪潮，其重要价值导向之一就是实现由过去“以公共权力为核心”的消极行政向“以公共服务为核心”的职能行政转变，服务型政府已经成为世界各国普遍认同的理念。在我国，随着我国体制改革的不断深入，建设“服务型政府”已成为我国行政体制改革过程中的重要目标。[1]何谓服务型政府？一些专家学者分别从服务理念、政府角色、职能等不同的角度去研究。笔者赞同这样的定义，即服务型政府是指一种在公民本位，社会本位，权力本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组织起来，以全心全意为人民服务为宗旨，实现着服务职能并承担服务责任的政府。[2]从这一含义出发，服务型政府具有法治性，责任性等特征。也有学者将服务型政府的特征概括为：民主和责任的政府，法治和高效的政府，实现合理分权的政府，为全社会提供优质服务的政府。[3]（二）行政责任归责原则美国行政学者弗雷德里克·莫舍曾说“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的”。[4]在西方各国以及日本、我国台湾地区的行政法中，行政法上的责任与侵权法中的责任是一致的，它的涵义仅局限于行政机关因其公务活动给公民合法权益造成的损害所承担的赔偿责任，域外的行政法学著述以及行政立法几乎不用“行政法律责任”这一称谓，而是具体化为“行政损害赔偿责任”、“政府侵权责任”、“国王责任”、“联邦责任”等。[5]172-175对行政责任的理解，学者有不同的看法。根据法学大辞典的解释，行政责任（有的学者也用行政法律责任来表述）是指因行政违法以及部分不当行政而应依法承担的法律责任。笔者从这一定义出发，认为行政责任是一种独立的，与民事责任、刑事责任并列的法律责任，它主要是指行政主体对行政相对人的所负的责任，其目的在于给受害人的损失予以补救，处罚行政主体的违法或不当行为，并教育相关行为人。对于归责原则，重在“归责”，何为“归责”？德国学者拉伦茨指其为“负担行为之结果，对受害人言，即填补其所受之损害”，我国著名民法学家王利明认为，归责是指行为人因其行为和物件致他人损害的事实发生后，应依何种根据使其负责。[6]15这一理解得到了很多学者的支持。归责原则即归责的根本准则，它要解决的是行为人为什么或者按照什么样的标准对其行为造成的损害承担责任的问题。行政责任归责原则即行政主体，包括行政机关、公务性组织及其工作人员由于行政违法或部分行政不当给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害以后，应承担行政责任所依据的准则。通过上文的阐述，不论怎样定义服务型政府，怎样阐释其特征，总包含着法治性与责任性在内，这种“责任性”，在实践中就是行政机关因其行政行为而应承担行政责任的最主要体现。在建设服务型政府过程中，要求政府树立责任理念，要认识到政府的权力来源于人民，政府在获得权力的同时，也就承担了相应的责任，即政府职权也是一种职责，依法行使职权就是一种义务，政府必须承担没有履行应尽义务而造成的不利后果，承担的方式也就是负责任。[7]因此可以说，公共行政的法治取向决定了政府必须依法行政，而违法则必然要受到法律的制裁，这种责任一般表现为法律责任。同时，行政法治原则是当今世界各国行政机关必须遵循的原则及最终目标，而法治的能否实现很大程度上取决于法律责任的落实，政府带头承担违法行政后的制裁，其作用是不言而喻的。[8]因此，行政责任归责原则体系的构建，对于行政主体承担行政责任从而使得相对人的合法权益得以实现，对服务型政府建设的作用也就显而易见。行政责任归责原则体系建立的目的也在于制裁行政违法人员，纠正行政违法行为，从而有利于规范行政权，保护行政相对人的利益，促进依法行政，建立法4治政府的进程，促进服务型政府的建设。二、国内外关于行政责任归责原则的实践及研究现状自上世纪80年代以来，服务型政府已逐步为西方国家所推崇，作为政府行政的一种理念，它涉及到政府行为的各领域，包括行政责任及其认定原则。从总体来看，国内外关于行政责任归责原则的研究不多，大多从国家赔偿（行政赔偿）等角度去阐述，而将行政责任归责原则与服务型政府结合来研究就更少。（一）国外实践及研究现状1.美国、英国、日本在这些国家，他们通常采取过错原则（主观过错）为主的归责体系。美国《联邦侵权求长发》允许公民起诉联邦政府以弥补公职人员各种故意或者过失行为造成的损失。[9]154在英国，行政当局在英国法中被首先视为与其他法律上的人格没有本质区别的法律主体；公务员、地方当局成员以及警察等个人在普通法上首先被假定为与其他公民（包括囚犯、难民）具有同样法律地位并应当承担同样的法律责任。[9]88在日本，《日本国宪法》第十七条“任何人由于公职人员的不法行为而受到损害时，可以依照法律的规定，向国家或者公共团体请求赔偿”。2.法国在法国，行政合法性与行政责任在最高行政法院的努力下发展为行政法的基础。责任原则意味着行政机关有责任对在行政决定或行政行为中遭受损害的公民进行赔偿，但这个赔偿责任并不需要在所有的