试论行政公益诉讼原告资格

1试论行政公益诉讼原告资格法学专业学生周颖昕指导教师杨钦摘要：随着我国经济体制改革的逐步深入和法制进程的不断加快，行政公益诉讼受到司法实务和理论研讨越来越多的重视，而行政公益诉讼的原告资格问题逐渐成为其中的热点之一。本文从行政公益诉讼原告资格的涵义和研究意义入手,考察国外两大不同法系中美国、英国、法国、日本的行政公益诉讼原告资格,接着分析我国行政公益诉讼原告资格的缺失现状，提出确定行政公益诉讼原告资格的标准，并在此基础上赋予检察机关行政公益诉讼原告资格。关键词：行政公益诉讼;原告资格；检察机关；ResearchontheAdministrativePublicInterestLitigationQualificationsofthePlaintiffStudentmajoringinlawZhouYingxinTutorYangQinAbstract:Withthegradualdeepeningoftheeconomicstructurereformofourcountryandconstantquickeningoflegalsystemprocess,theadministrativepublicinterestlitigationqualificationsoftheplaintiffbecomesthehotspotwhichjudicialpracticeandtheoryarediscussedgradually.Themainbodyofthethesisstartswiththeconceptofadministrativepublicinterestlitigationqualificationsoftheplaintiff,andinspectstheadministrativepublicinterestlitigationqualificationsoftheplaintiffinAmerican,UnitedKingdom,France,andJapaninthetwoforeignlawsystems.Thenanalysisthesituationinourcountry,proposethestandardofestablishingtheadministrativepublicinterestlitigationqualificationsoftheplaintiff.Itisnecessarytoinitiateadministrativepublicprosecutionbytheprocuratorate.KeyWord:Administrativelawsuitofpublicinterest;Plaintiffqualification;Procuratorate;随着市场经济的深入发展和工业化步伐的加快以及公众生活需求的日益广泛,我国政府的公共职能不断加强,行政权力特别是行政自由裁量权迅速扩张。行政在环境保护、社会保障、公共工程建设、协调各种利益冲突和促进社会公平竞争等方面发挥着越来越重要的作用。与此同时,行政乱作为、不作为或不当作为的几率大量增加,公共利益和私人利益一样,越来越受到行政侵害的威胁。为此,建立行政公益诉讼制度,完善行政权力的司法监控体系,已经成为我国法学界的热门话题。然而,无原告即无诉讼,行政公益诉讼面临的首要问题是如何确定其原告,即由谁启动行政公益诉讼程序,这是一个理论性和实践性都较强的学术问题，值得深入探讨。2一、行政公益诉讼原告资格的概述（一）行政公益诉讼原告资格的涵义根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确立司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。[1]以此经典定义解释为指引，我们可以更好地理解什么是行政诉讼原告资格。对于这一概念，学者们的理解各不相同：罗豪才教授认为：“原告资格是指个人或组织请求法院保护自己的合法权益所应具备的条件。”[2]张树义教授曾这样表述：“原告资格是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。”[3]还有学者认为行政诉讼原告资格是指具有独立承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织，与引起受案范围内行政争议的行政行为之间存在的利害关系。[4]虽然学者们对原告资格理解的角度与侧重点不一，但有一点是达成共识的，即原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。[5]行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形式，其原告资格是包含在行政诉讼原告资格的含义中的，其提起诉讼的目的是：控制行政权以保护公民权益和维护公共利益。[6]根据上面的论述，我们可以对行政公益诉讼原告资格这样进行表述：在涉及国家和社会公共利益的行政诉讼中，某人或某团体享有的将该行政争端诉诸司法、启动诉讼程序以寻求司法救济的足够的利益。（二）行政公益诉讼原告资格理论研究的意义1、研究行政公益诉讼原告资格的理论价值当今世界许多国家都建立了行政公益诉讼制度,以此保护公共利益不受侵害,而原告资格是引发行政公益诉讼的关键,起诉人是否具有原告资格决定着诉讼是否得以进行。罗马法有一句法谚“没有原告就没有法官”，很清楚的说明了原告或起诉人的重要性。虽然起诉人具备了原告资格而法院不一定受理其起诉,但原告资格是最重要的起诉条件,它实质上决定了行政诉讼对公民权益的保护程度。“行政法的历史就是行政权不断扩张的历史”[7],行政权的扩大,适应了现代社会发展的需要,同时,也在不时地侵蚀着公共利益和个人利益。“每个有权力的人都趋向于滥用权力,而且还趋向于把权力用至极限,这是一条万古不变的经验。”[8]若没有有效的制约机制,原来膨胀的行政权力将会更加失控、愈发强大,行政公益诉讼原告资格理论存在的价值就在于可以对行政权的恣意与任性予以制约。2、研究行政公益诉讼原告资格的现实意义在轰动全国的银广厦案和亿安科技案中，最高人民法院以法院“受理的时机还不成熟为理由，于2001年9月24日向全国各级法院下发406号通知，要求各级法院暂不受理相关诉讼。[9]浙江台州画家严正学对设在临近小学的色情娱乐场所进行多次举报，行政机关未予理睬，于是起诉椒江区文体局行政不作为。椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉。[10]还有如乔占祥诉铁道部春运涨价案、[11]南京违章搭建紫金山观景台案、[12]湖南律师佘某诉铁路部门多收票款案、[13]乌鲁木齐三公民诉某酒店“悬挂国旗有误”案等相关的公益诉讼案例，法院多以“法无明文规定”为由判决原告败诉，或者以当事人诉请的事项“不属于法院受理范围”为由不予受理。此外，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理3论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。“面对公益诉讼,尽管从感情上作为法官我支持他们,但从法律上,有些起诉必须驳回。现行诉讼法规定,只有行为的直接利害关系人才有起诉的权利。”这是很多法官,提起个人公益诉讼时十分无奈的表态。公共利益被侵犯却得不到应有的救济己经成为普遍的社会现象,严峻的现实呼唤行政公益诉讼制度的建立。要保护社会公共利益,没有行政公益诉讼原告资格理论的支持,是不现实的。二、国外行政公益诉讼原告资格的考察（一）普通法系国家的行政公益诉讼原告资格考察1．美国行政公益诉讼原告资格在美国，依传统，对原告资格的审查实行法定利益标准，即只有在某种法定利益受到损害时始有原告资格存在之可能。法定利益最初仅指普通法上的利益即人身、财产权，非单纯经济上的利益即使受损也无法取得原告资格。这种标准后来不断被法院的判例所突破。法院逐渐通过判例承认了包括环境、审美、娱乐等利益在内的几乎所有经济的非经济的利益。正如伯纳德·施瓦茨所说：“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展。尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格。即便有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系，法律所赋予他们的原告资格仍是有效的，即国会可以通过制定法律授权某个原本没有起诉资格的公民或公民团体提起行政诉讼。赋予法定原告资格并不是创设新的私法权利，其目的在于保护有关的公共利益。被授权提起诉讼的私方当事人虽然与该诉讼没有切身的经济或其他利害关系，但他们具有公共利益代表人的资格，是私方司法部长。”[14]美国司法审查诉讼中的原告资格标准实际上经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。2．英国行政公益诉讼原告资格传统上，英国法律对于公益的司法救济相对保守。在公益诉讼方面，英国公民只有在他能证明他“对申诉的相关事件有充分的利益”时，才能在当地法院起诉。为证明充分利益，传统上，原告需要证明他对所反对的行为享有比其他公众更大的利益。[15]但随着当代行政的发展，在当事人起诉资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的起诉资格方向前进的。[16]当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取决于对申诉事项是否有足够利益，不像过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起诉资格的一个改进。英国著名行政法学家威廉•韦德在谈及诉讼资格问题时曾作过这样的精辟阐述：“只给有足够资格的诉讼当事人以救济，这历来是获取救济的重要限制。……因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济。……在公法中，只有这个原则还不够，因为它忽略了公共利益的一面。……随着政府权力与公务的增加和公共利益压倒私人权利而日益突出，也就出现了更多自由的原则。特别是特别救济显示了它的价值，因为它不仅为私人利益而且是为公共利益而存在的，它是公法制度的核心。”[17]第一，用公法名义保护私权之诉，又称为“检举人诉讼”。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察总长是原告，4公民为告发人。私人原告（包括私人团体、组织）若以检察总长的名义提起诉讼，即检察总长把他的名字出借给私人原告，就可解决起诉资格问题。如果检察总长允许，就可以由私人原告提起诉讼，但目的不是为其自身，而是为一般公众的利益。第二，特别救济即公法救济。对于涉及社会公益的救济，起诉人可以直接以王室的名义提起诉讼。（二）大陆法系国家的行政公益诉讼原告资格考察1．法国行政公益诉讼原告资格作为法国最具特色的公益诉讼，当属以公共利益为基础的越权之诉。越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。20世纪以来，越权之诉的范围继续扩大，这表现在，对于违反法律的行政决定提起越权之诉，不要求申诉人的权利受到侵害。越权之诉是一般的诉讼救济手段，申诉人不需要法律明文规定，根据法的一般原则，当然享有这种权利。最高行政法院认为，法律中规定排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。越权之诉要求申诉人必须具备的资格主要是：一是必须具备能够作为诉讼当事人的一般诉讼资格，即自然人和法人都可作为越权之诉的当事人。法人解散后，在提起越权之诉所必要的时期内继续存在。没有取得法人资格的团体，不能以团体名义进行诉讼，但可委托代表进行诉讼。二是必须具备能够要求撤销行政决定的利益。[18]2．日本行政公益诉讼原告资格民众诉讼，按照日本《行政