试论食品安全控制体制的基本框架(

2003年第4期总第17期—1—试论食品安全控制体制的基本框架邹正方中国人民大学经济学院摘要：加强食品安全以保障人类健康和促进国际贸易发展，是摆在国际社会和各国政府面前的重大战略课题。本文旨在厘清有关食品安全控制体制建立中的一些基本问题。探讨食品控制的基本原则及应考虑的主要问题。提出国家食品控制体制的基本构成要素应包括目标、行动和建构模块。对食品控制体制的三种组织结构(即分割式体制、统一式体制和一体化体制)进行比较。专门分析发展中国家在建构食品控制体制过程中所遇到的特殊问题，呼吁发达国家对发展中国家在这方面给予必要的援助。关键词：食品安全控制体制风险分析风险评估框架Abstract:Itisanimportantstrategicissueamonginternationalsocietyandvariousgovernmentstostrengtheningfoodsafetyforensuringhumanhealthandpromotinginternationaltradedevelopment.Thepurposeofthispaperistoanalyzesomeofbasicissuesconcernedtoestablishmentoffoodsafetycontrolsystem.Thispaperdiscussesbasicprinciplesoffoodcontrolandmainproblemsfortakingintoaccount.Themajorelementsofnationalfoodcontrolsystemshouldinclude:objectives,activitiesandbuildingblocks.Comparingtheorganizationalstructuresoffoodcontrolsystem,i.e.fragmentedsystems,unifiedsystemsandintegratedSystems.Speciallyinquiringintothespecificproblemsfordevelopingcountriesintheprocessofestablishingthefoodsafetycontrolsystemandcallondevelopedcountriestoprovidingnecessaryassistancetodevelopingcountriesintheregard.Keywords:FoodSafety;ControlSystem;RiskAnalysis;RiskAssessment;GeneralFramework一、问题的提出加强食品安全以保障人类健康和促进国际贸易发展，是摆在国际社会和各国政府面前的重大战略课题。食品安全是与食品质量既有联系又有区别的一个概念。“食品安全”一词通常是指可能导致食品对消费者健康产生危害的那些风险。全球对安全食品有着共同的需要。“食品质量”事关那些影响消费品价值的所有特性。质量既包括像食邹正方，男，1962年生，经济学博士，中国人民大学经济学院副教授。邮政编码：100872电话：[phone]E-mail:[e-mail]2003年第4期总第17期—2—品的来源、色彩、质地、加工方式等正面特性，也包括像掺假、欺骗、污染等负面特性。可见，食品安全是质量的必要组成部分。但是，人们事实上往往将食品安全与食品质量的其它方面分开来考虑。食品安全与食品质量之间的区别具有公共政策意义，并且会影响最能实现预定目标的食品控制体制的性质和内容。本文仅讨论食品安全问题，拟建构有助于在国家层面上较好地处理这些问题所需的适宜架构，而对该领域的国际发展我们也将给予适当的考虑。在评价食品安全问题的重要性及其对社会的影响时，我们应该承认，虽然每天都发生大量的食源性疾病，但其中的许多疾病很少引起国家当局的足够重视。除了直接引致卫生问题外，这些食源性疾病由于会造成人们对食品生产和销售体制的信心的缺失，还会降低劳动生产率，给公共卫生体系带来沉重的压力，减少经济产出。食品安全之所以成为世界上一个越来越重要的问题，这方面的大多数答案都可在发展中国家找到。人口增长、快速的城市化、糟糕的卫生和健康状况、不洁的饮用水供应、健康和营养状况不良，这些都给发展中国家的食品安全带来了大量的问题，成为这些国家面临的一个越来越大的挑战。确立食品供应安全的信心和诚信现在已成为消费者的一个至关重要的需求，也是国际食品贸易的一个内在要求。在过去的几年中，一系列食品安全方面发生的事件极大地打击了消费者对其所购买的食品的信心。这些事件在世界上产生了重大反响。当消费者主要通过新闻媒体知晓了诸如大肠杆菌、沙门氏杆菌、疯牛病、二恶英、黄曲霉素等不同种类的食品危害的卫生后果后，他们就会越来越关注食品供应的安全问题。这就会打击公众对现代食品生产体制、食品加工、销售和配送体制的信心，也会影响公众对国家食品控制体制运作的信心，而这种食品控制体制本来是要保护消费者免受不安全和受污染食品的侵害，并为公共卫生提供妥善保障的。一方面，消费者会对食品生产、加工和销售的方式产生前所未有的兴趣。另一方面，他们会越来越强烈地要求产业界和政府部门对食品安全、食品质量和消费者保护承担更大的责任。产业界的职责在于采取措施避免发生食品安全问题，政府部门的职责在于通过国家食品控制体制的完善和有效实施，迫使产业界采取这样的措施，实现食品控制的目标。二、食品控制的基本原则及应考虑的主要问题食品生产、加工、销售和配送体系是非常复杂的。该体系是相互分割的，在生产者和消费者之间存在着大量的中间环节。不仅如此，食品安全和质量问题在性质上具有多样性。在政府层面上，食品控制受到由各部门的法定权力所决定的司法权的制约。2003年第4期总第17期—3—食品控制的许多措施都是在国际层面上采取的，这样可以降低控制成本，提高控制措施的科学性，从而保证食品质量和安全，加强消费者保护，并有助于促进国际食品贸易。这方面采取的主要行动是食品法典委员会的政府间论坛，该委员会的主要职责是制定国际食品标准、实施细则、食品检验和认证的规则，等等。联合国粮农组织和世界卫生组织的专家纯粹从科学的角度给食品法典委员会及其成员政府提出了一些建议。这些建议包括：食品添加剂的安全评价及这些添加剂用于食品中的原则；环境污染的评价；食品中的杀虫剂残留；食品的微生物污染。世界贸易组织的《实施卫生和动植物检疫措施协议》(SPS)和《贸易技术壁垒协议》(TBT)将这些标准确定为国家食品管理措施的基准，从而进一步明确和加强了食品法典委员会的作用。国际专家和政府代表的上述构想产生了作为国家食品控制体制的设计和运作基础的几个基本原则和问题，而建立这种食品安全控制体制的宗旨是加强食品安全和消费者保护。我们将这些原则和问题概述如下。(一)一体化的农田——餐桌概念为实现消费者保护的最优目标，至关重要的是将安全概念灌输到食品从生产到消费的各个环节。这就需要引入一体化的农田——餐桌方式，按这种方式，生产者、加工者、运输者和消费者在保证食品安全方面都起着不可或缺的作用。为使消费者受到妥善的保护，并有效地控制、降低食品安全风险或使这种风险最小化，在农田——餐桌链条上的所有有关阶段都应采取某种预防方式，并引入行之有效的预防措施。与主要依靠对最终产品的检验和测试的传统食品控制方式相比，立足于早期阶段的预防、源头控制和对有问题产品的甄别显然更科学，也更经济。一种有效的战略应是对产品从初级生产到配送的各环节收取税费，以对食品安全充分负责。在这种战略下，政府管理者要负责制定和实施法律法规，并通过控制和监督活动监控食品体制的实施效果。(二)危害分析关键控制点体系除了《良好生产规范》(GMP)和《良好卫生规范》(GHP)外，可用于食品的生产、加工和经营各环节的一种重要方法还包括危害分析关键控制点体系(HACCP)。HACCP的主要原则是由食品法典委员会提出的，该体系为食品链上的潜在危害的认定和控制提供了一个系统的框架。国际上认为在产业中采用HACCP方法，是提高食品安全的基本工具。不仅如此，这种方法由于在食品经营过程中就可认定和分析食品危害，并可按主管部门的要求有效地控制这些危害，从而可明确落实食品经营责任。2003年第4期总第17期—4—(三)风险分析食品安全控制体制应该基于科学原理，并以对人类健康的风险评估为基础，并随着情况的变化而变化。现在人们一般认为，风险评估仅仅是广义的“风险分析”的组成要素之一。联合国粮农组织和世界卫生组织联合专家咨询委员会在1995年将风险分析定义为包含三个组成部分的一种过程：其一，风险评估，即系统地、有目的地评价有关食品危害的所有信息，具体包括危害认定、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等；其二，风险管理，即根据风险评估的结果进行政策抉择，并在必要时选择和实施妥善的控制方略和管理措施的过程；其三，风险交流，即在风险评估者、风险管理者、消费者和其他利益相关方之间就有关风险和风险管理方略和活动的信息和观点进行交流。这三个组成部分是相互关联的，不能孤立地发挥作用。风险分析必定是食品安全政策和消费者保护措施所赖以实施的基础。在国际上，目前联合国粮农组织和世界卫生组织在风险评估方面共同起着关键作用。由这些国际组织进行的评估形成了食品法典委员会标准架构的基础，它们所提出的在国际层面上进行风险评估的建议也被认为是在SPS协议下行之有效的。因此，在国家食品控制体制中引入和实施风险评估得到了广泛的提倡，并且在国家层面上发展了食品安全措施。以风险为基础的食品控制方式能更好地保护消费者，并且对产业界和政府而言，不仅在成本上是可行的，从长期来看也是有效率的。(四)透明食品控制体制必须以透明的方式来发展和实施，在这方面利益相关方的介入是至关重要的。要使食品链中的所有利益相关方都参与进来，并允许他们做出有效的贡献。有关机构所做出的所有决策的依据都应该加以明确的解释。这就会形成一种信息相互交流机制，并促进所有相关各方的合作共进。利益相关方的参与也有利于提高消费者对食品供应一体化的信心，实践证明，这种一体化成功与否取决于消费者对由公共机构和私人机构所进行的食品控制操作和行动的有效性是否认同。总之，建立在利益相关方参与基础上的透明会改善食品控制体制的效率，并有利于在更大程度上符合食品安全的要求。(五)国家食品控制战略国家食品安全框架的有效运用需要在国家总体战略的高度了解现行食品安全存在的问题及其严重程度、有效运用所需的适宜社会经济条件、合理的食品控制体制的发展情况。除了社会经济方面的考虑外，国家食品控制战略还受当前已发生或未来可能会发生的食品安全和质量问题、各种政府机构的法定作用和职能、人力和金融资源的2003年第4期总第17期—5—可获性以及包括食品贸易在内的现有食品部门的发展潜力的影响。这种战略也应考虑国际食品风险观念、国际标准以及食品保护领域的国际承诺。实现上述目标的行动计划和必要架构对各国而言是各不相同的。因此，有必要定期地考察可能影响国家战略框架下控制体制的目标和绩效的因素，并采取妥善的措施评价和调整有关的法律、法规和政策。三、国家食品控制体制的主要构成要素一个有效的国家食品控制体制应包括这样一些基本要素：目标、行动和建立规制。(一)目标国家食品控制体制的主要目标是：通过降低食源性疾病的发生风险，维护公共卫生；保护消费者免受不卫生的、不洁的、标签不明的或受污染的食品的影响；通过维持消费者对食品体制的信心促进经济发展；为国内和国际食品贸易提供一个良好的规制基础。(二)行动不管组织结构如何，国家食品控制体制都应能采取下列关键行动：——制定国家食品安全政策；——确立基于科学的运用风险分析的基础；——制定、完善并有效实施食品法律、法规和标准；——协调食品控制行动，并进行妥善的监督、控制和审核；——制定规划和执行食品检验；——开展有关食品方面的教育、培训和研究。(三)建构模块典型的食品控制体制应包括下列四大模块：1．食品法律法规食品控制体制具有