新时期保障我国粮食安全的措施研究

新时期保障我国粮食安全的措施研究[摘要]保障粮食安全是一项系统工程，涉及到粮食生产、流通、消费、调节和政策导向等许多方面，需要统筹兼顾、科学安排。我国要提高综合生产能力，实现粮食可持续发展；规范相关政策，建立支持粮食安全的长效机制；发展流通，构建高效顺畅的粮食供应体系；合理储备，建立粮食供求平衡调节体系；积极利用国际市场资源，降低粮食安全代价；倡导科学消费，扩大粮食来源。[关键词]新时期；粮食安全；长效机制[中图分类号]F303[文献标识码]A[文章编号]1005-2674{2009)12-0055-05粮食安全是关系到国计民生的头等大事，保障粮食安全是一项系统工程，涉及到粮食生产、流通、消费、调节和政策导向等许多方面。必须统筹兼顾、科学安排，从实际出发重点抓好以下六项措施。一、提高综合生产能力，实现粮食可持续发展粮食生产能力是粮食安全的物质基础，与粮食安全呈正相关系，一个国家的粮食生产能力越高，安全的保障程度越大，对国际市场依赖越小。我国是一个有13亿人口的粮食消费大国，现阶段每年消费的粮食多达5亿吨以上，而世界粮食贸易量只有2，5亿吨，大量进口粮食不仅会给世界粮食市场带来巨大冲击，而且还要受到国际政治经济形势和运输等各方面条件的制约，一旦国际粮食发生危机，就会影响粮食安全。因此，保证粮食安全必须坚持立足国内，提高粮食生产能力，着重抓好以下几个方面。1，要保护好现有耕地，严格控制粮田减少。我国耕地资源少，后备耕地资源更少，可补充的耕地潜力也只有2亿多亩，且开垦难度很大，耕地一旦丧失很难弥补。根据我国历年来的粮食播种面积和产量数据以及对未来20年粮食需求测算，要保证实现我国粮食安全，维持18亿亩耕地，15.6亿亩基本农田是必不可少的。目前全国耕地面积仅有18.26亿亩，减少余地极小，必须采取严格的措施保护现有耕地，同时搞好土地的整理开发、控制粮田的减少。2，要加强基础设施建设，提高农业生产现代化水平。要进一步增加农业生产投资，搞好农田水利设施建设，加快中低产田改造和土壤改良，改善农业生产条件和生态环境，提高粮食产出能力；要改进农业栽培技术，推广免耕、深松、地膜覆盖、精量机械化播种、病虫害综合防治、测土施肥、节水灌溉等重大适用技术，提高粮食产量。要推广现代农业生产方式，实行规模化种植，机械化生产，标准化管理，产业化经营，促进粮食生产可持续发展。3，要推进农业科技进步，提高粮食单产水平。自然资源有限，科技进步无限，要使我国粮食生产在有限的资源环境下获得持续增长，关键是要推进农业科技进步。加快农业生产技术的研究和创新，搞好良种繁育，大力发展生物工程、精准农业、节水灌溉、信息技术等现代农业技术；健全农业科技推广体系，促进科技成果转化应用，搞好农民科技培训，提高农民务农技能，用高新技术改造我国传统农业，使技术进步成为今后我国粮食生产的主要增长点。4，要合理调整区域布局，优化粮食种植结构。按照资源禀赋、生产条件、增产潜力和市场需求等因素，科学规划粮食生产布局，合理确定各区域的发展重点，推进优势粮食品种产业带建设，重点抓好东北地区的稻谷、玉米，华北地区的小麦、玉米，南方地区稻谷生产，继续扩大优质稻谷、专用小麦、玉米、大豆和薯类杂粮的种植面积，促进农业产业结构和区域布局的优化。但是，粮食生产能力并不等于粮食生产数量。我国农业生产条件差，粮食生产效益低，以牺牲自然资源和环境为代价大量生产粮食并不划算。因此，在国内出现粮食供大于求时或国际市场粮食供给宽松的情况下，可适当减少粮食作物播种面积和产量，给耕地以休养生息，克服偏面追求粮食产量和自给率的倾向，实现粮食生产可持续发展。二、规范政策，建立支持粮食安全的长效机制由于粮食生产周期长，面临着自然和市场双重风险，又事关国家安全，因此，世界上大多数国家都在WTO框架下积极采取各种措施对本国的粮食生产进行支持。我国人口多，耕地少，种粮收益低，更需要采取有效措施加以支持。为此，2004年以来，国家出台的一系列政策，进一步加大了对粮食生产的支持力度，废止了农业税、牧业税和特产税，实施了以种粮直接补贴、农资综合补贴、良种和农机具购置补贴和粮食最低收购价格为主要内容的“四补贴、一保护”政策，有效地调动了农民种粮食积极性，促进了粮食生产发展。但是，由于我国粮食支持政策实施时间短、经验少，还存在着许多不足之处，在实际落实中更存在着一些错误理解和作法，因此需要进一步改进和完善。1，应进一步完善粮食补贴办法。在我国现行的四项补贴中，争议比较多的是直接补贴，直接补贴来源于在粮食流通体制改革中，将原来通过收购价格问接给农民的种粮补贴改为直接补贴农民，目的是为了增加农民种粮收益，更好地支持粮食生产。但在实际操作中，要真正核实农民每年的粮食种植面积和产量不仅操作成本高，难度也很大，因而大多地方都有采用以计税面积进行补贴方法。这样一来，不论种什么都能得到补贴，直补由“特惠制”变成“普惠制”，削弱了粮食生产的支持作用。特别是近年来，随着农村劳动力向城市转移和土地流转，又出现了一些种粮农民拿不到补贴，拿到补贴的农民不种粮的情况，直接补贴及其他补贴的一部分都转化成为地租，近四年来东北每公顷耕地的租赁费由不到2000元上升到4500元。为此有人提出变补地为补粮，提高粮食收购价格，按售粮数量补贴给种粮农民。这样一来改革又回到了原点，通过收购环节补贴，不仅补贴流失大，实际能到农民手中的少，也不利于国有粮食企业走向市场。从现实情况看，由于诚信和腐败等因素制约，在我国直补与粮食生产挂钩确有困难，但从广义“食物安全”观点看，任何农产品产量的提高，都会对国家粮食安全保障起促进作用。因此，当前直接补贴改进关键不在于强求与狭义的粮食生产直接挂钩，而是要规范补贴实施方式，降低操作成本，积极探索能够提高补贴效率的更好办法。至于有些人提出要加大补贴力度，不断提高补贴标准，想法是可以理解的，但任何标准都不能无限提高，关键是要根据国家财政承受能力，综合考虑各方面的比例关系，及时合理地提高和调整补贴额度，并注意向主产区和种粮农民倾斜。对于柴油、化肥等农业生产资料价格上涨所引起的种粮成本增加，中央财政应根据增加幅度及时调整生产资料综合补贴标准，以保障农民种粮收益。2，应科学确定粮食最低收购价格水平。在粮食流通市场化后，设立最低收购价的目的是为了在谷贱伤农时保护农民利益，而不是增加农民收入。因此，制定最低收购价格原则应是成本加上适当收益；如果价格定的过高，就会取代市场价格成为原来的国家统购价，走回计划经济的老路。然而，近年来却出现一种要求不断提高最低收购价格，将其作为增加农民收入措施的倾向；在实际执行中，国家也多次提高稻谷、小麦、玉米、大豆的最低收购价格，使其远远高于成本加适当收益水平，成为粮食收购的主导价格。这种做法虽然有效地保护了农民利益，调动了农民种粮的积极性，但也带来了一系列负作用，较高的最低收购价在促进粮食生产的同时也抑制了粮食消费，导致粮食深加工产品成本上升、生产萎缩、粮食出口困难、进口压力加大、库存增加、财政负担沉重，并影响到粮食企业间的公平竞争以及价值规律对资源配置基础作用的发挥，长此以往容易造成粮食积压和浪费。与此同时，过多的粮食库存还对粮食市场价格形成压力，影响了今后的农民增收和粮食增产。因此，必须要按成本加上适当收益的原则合理确定最低收购价格，并在价格上拉开地区差价和品质差价，使其只有在粮食供大于求，市场粮价跌近成本价格的年景才发挥作用，而不是年年都启动的优惠收购价，在正常情况下还是要依靠市场来确定价格，使价值规律在国家宏观调控的指导下更好地发挥对粮食供求平衡的调节作用。3，应建立支持粮食生产的长效机制。从保证我国粮食安全的需要出发，进一步加强对粮食支持政策的研究，借鉴国外在这方面的一些好的作法，如美国的无追索权贷款、反周期补贴等，继续改进和完善支持政策和具体实施办法，降低操作费用，提高支持效率，并能根据粮食供求情况变化自动调整支持力度和支持方向，更好地调控粮食的供求平衡，克服“头痛医头，脚疼医脚”等临时性措施和短期行为，使政策更具有规范性、连续性、稳定性和操作性，建立起符合我国实际情况的长效粮食生产支持机制。三、发展流通，构建高效顺畅的粮食供应体系粮食流通是沟通生产与消费的中间环节。但是，长期以来，我国在粮食安全上一直存在着重生产、轻流通的倾向，至使粮食流通发展滞后，区域性粮食脱销和农民“卖粮难”的情况时有发生，流通成本高于发达国家一倍左右，成为了我国粮食安全的“短板”。因此，要加快粮食流通发展，构建便利顺畅的粮食供应体系，确保粮食能及时送到每一个消费者手中，增强我国粮食流通安全。1，要加强粮食流通基础设施建设。多渠道筹措资金，加快粮食仓储设施改造，改善粮食储存条件，推广应用先进保粮技术和仓储机械，降低粮食保管费用；要整合现有的粮食物流资源，重点搞好粮食物流通道和物流节点中薄弱环节的建设，提高主要物流通道的粮食“四散运输”率，降低粮食运输费用，形成高效、快捷和低成本的现代化粮食物流体系。2，要大力发展现代化的粮食流通方式和手段。推广电子商务、期货交易、物流配送、连锁经营等现代化的粮食交易方式和手段，形成网上交易和市场交易相结合，现货交易和期货交易相结合的粮食交易体系，减少流通环节，降低流通费用。3，要搞好粮食市场体系建设。从当前我国粮食市场发展状况出发，重点抓好多元化的粮食市场主体培育，发展多种形式的市场中介组织与农民合作流通组织，引导农民组织起来进入市场，增强粮食市场活力。完善粮食市场法规，加强市场基础设施建设，搞好粮食市场监管执法，规范粮食流通秩序。完善城乡粮油集贸市场，发展大中城市粮油现货批发市场，稳步建设粮油期货市场，逐步形成布局合理、功能完备、统一开放、竞争有序的粮食市场体系。抓好城乡粮油销售网点布局，构建便利稳定的粮食供应体系。4，要加快国有粮食企业产权制度改革，转换企业经营机制，使国有粮食企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，理顺顶粮食流通体制。四、合理储备，建立粮食供求平衡调节体系粮食储备是保证粮食安全的重要措施，它包括周转储备和后备储备两部分。周转储备主要是用于解决粮食生产季节性与粮食消费连续性的矛盾，后备储备主要是用来调节由于丰欠影响所导致的年度间粮食供给不均以及粮食价格超常波动，保持粮食供给的稳定。这里要探讨的是后备储备(在我国称为专项储备)。粮食储备是需要代价的。库存数量过高，不仅浪费财力物力，还容易压低市场粮食价格，影响粮食生产；数量过低，在遇到大的自然灾害和突然事件发生时又不能确保粮食安全；因此，科学地确定粮食库存量非常重要。通过用数理统计的方法研究历年来的粮食数据，1974年11月FAO理事会通过了一项约定，提出了粮食安全系数(库存消费比)，即世界粮食结转库存至少相当于当年粮食消费量的17％～18％，约二个月库存，其中11％～12％为周转库存，5％一6％为缓冲库存，在17％以上为安全，低于17％为不安全，低于14％为粮食紧急状态。由于各国的国情和粮情各不相同，我国的粮食库存指标虽然不能直接照搬世界指标，但可以将其作为主要参照。我国人口多，粮食产量丰欠年之间波动较大，利用国际市场粮源调剂国内粮食供给的程度有限；随着粮食市场化和国家对粮食市场调控的加强，农民和企业存粮出现减少趋势；这些因素的存在都导致我国粮食安全系数需要比世界标准高一些。然而，我国地域广阔，粮食一年多熟，大多数农民对粮食有自用自储的习惯，较少依靠国家调控，这些因素又可使我国适当降低粮食安全系数。综合考虑上述因素，再分析我国多年粮食供求平衡的历史数据，我们认为，我国的粮食安全系数应以20％为宜，即粮食期初库存至少相当于当年粮食消费量的20％，将近二个半月库存，13％－14％为周转库存，6％-7％为缓冲库存(专项储备)，低于20％为不安全，低于16％为粮食紧急状态。根据这一标准，现阶段我国年粮食消费量大体在5亿吨左右，每年期初粮食结转库存量应在1亿吨左右，粮食专项储备应在3000～3500万吨左右。从实践上看，近30年除极少数年份外，我国粮食的年减产数量一般不超过1200万吨，持续时间都不超过一年，减产的原因都是在上年粮食大丰收的基础上