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2009年第5期铁道警官高等专科学校学报2009No.5第19卷总第83期JournalofRailwayPoliceColegeVol.19Serial83美国“情报引导警务”的Compstat模式述评———兼与社区警务模式相比较赵金萍(中国人民公安大学公安情报学系,北京100038)摘要:Compstat模式创建于美国纽约市警察局,自问世以来无异于在美国警界掀起了一场警务革命。相对于社区警务模式中注重微小问题解决以及加强警民之间亲密关系的做法,Compstat模式更注重警方在打击犯罪和维护治安方面的成效。这种以准确及时的情报作为基础的“情报引导警务”模式,带来了犯罪率的显著下降和管理绩效的有效提升,也使得这种模式超越了警务事业的范畴,在政府的其他部门管理中扮演着重要角色。从Compstat模式的起源、创建理念、构成原则、构成要素及应用现状等层面对这种模式加以评述,以期探讨这一模式在现代警务工作中的作用。关键词:Compstat模式;情报;社区警务;犯罪率;警务管理中图分类号:D631文献标识码:A文章编号:1009-3192(2009)05-0096-05作为“情报引导警务”的新战略,Compstat模式自在美国问世以来,很快就在警局和其他政府部门引起了极大反响。Compstat模式的全称为“CompareStatistics”模式,最初的意思是“比较统计数据”,后来发展成为一个专有名词,即指美国警务改革中的职能会冲淡警察真正的核心任务。相对于社区警务理念强调微小问题的解决与建立公众与警察之间的良好关系,Compstat模式特别侧重于降低犯罪率。一、Compstat模式的创建背景一种崭新模式———“情报引导警务”的Compstat模式。这一模式集情报分析与警务管理于一身,以主动降低犯罪发生因素为目的,以收集、分析第一手的犯罪数据为基础,在数据的基础上制定警务管理措施,并且用数据作为考量标准,促使警务管理者对他们的行为真正负起责任来。应该看到,警务模式的出现与警务活动对公众的作用定位密切相关,警学专家彼德和沃特曼认为,不能将警察的服务功能定位过宽,警察机构合理合法的功能应该是保护公民的生命财产安全,维护社会秩序,减少犯罪,以及降低公民对于犯罪的恐惧感。这样的功能定位尽管并不排斥警察的社会服务功能,但必须找到纯粹的服务职能与法律所规定的警察职能之间的平衡点,过于宽泛的社区警务服务(一)Compstat模式的起源Compstat模式兴起于上个世纪90年代的美国,其创始人是当时任职于纽约警察委员会的威廉·布拉顿专员及他的副手杰克·梅普。在Compstat模式产生之前,社区警务模式已在纽约警界大行其道,社区警务被称为警务的“第四次革命”,但有关社区警务模式的内涵与外延却一直是模糊不清的,它的实际效应也难以用明确的指标来加以衡量。调查表明,社区警务模式在对犯罪率降低和治安维护层面不会立竿见影,它立足于减少公众对社会秩序混乱的恐惧感,增强警察与公众之间的亲密关系。社区警务模式在实际的运作中存在诸多问题,纽约的犯罪率仍然居高不下,杀人案件频频发生,治安状况十分混乱,而警力资源却并未相收稿日期:2009-05-25作者简介:赵金萍,女,黑龙江佳木斯人,中国人民公安大学公安情报学系讲师,北京师范大学在读博士生,主要从事公安情报学教学与研究。·96·赵金萍:美国“情报引导警务”的Compstat模式述评应有所增加,这些因素逼迫纽约警界必须寻找出新的警务模式来应付日益严重的犯罪局面。威廉·布拉顿和杰克·梅普均对军事分析有所偏好,二次世界大战中英德空军的作战实例给了他们重要的启示。当时德国纳粹空军拥有比英国皇家空军更多的轰炸机和飞行员,但是英国人很快发现了雷达的价值,关于德军飞机何时、何地停靠的精确情报使得英国战斗机能够最大限度地发挥作用,大大地提升了英国人阻断空中打击的能力。布拉顿和梅普由此受到启发,认识到准确的情报对于打击犯罪的重要作用。但在警方的实际工作中,威廉·布拉顿却发现,警察对于信息数据并不重视,有关犯罪数量、动机和过程等的信息只是被随意芜杂地存放着,若想调取以前的有关犯罪的信息以分析犯罪趋势,则需要漫长的时间进行整理,这种警务工作的低效率也促使他寻求新的警务模式来改变这种状况,Compstat模式应运而生。(二)Compstat模式的创建理念传统的警务观念认为,犯罪作为一种社会现象,失业、经济衰退、教育程度、社会变革以及一些其他因素决定着犯罪率的高低,而警察对于降低犯罪率几乎无能为力。警察的职责只是对于公众报案尽量做到快速反应,逮捕犯罪分子,以及加强巡逻来减少治安混乱现象的发生。基于这一理念,警察就只能被动地对犯罪行为做出反应,而不考虑主动出击以减少犯罪。既然如此,也就没有警员真正注重犯罪的发生发展规律了,他们只是疲于应付众多的报警电话并逮捕罪犯,而不是积极主动地采取措施以阻止犯罪的发生。也有一些警学专家认为,警察不能真正降低犯罪率,他们的努力只能使犯罪发生地理位置意义上的转移。即便警察在一定时间内在某一犯罪高发区采取了有力举措,使得某一种模式的犯罪在某一时间段内得到遏制,此种犯罪现象也会转移到那些措施不力的地区,而不可能真正消除。但纽约警察局在实行Compstat模式之后的警务实践已经证明,无论是否像某些人士所言,犯罪问题是否真正地发生了转移,76个警区的犯罪率出现了下降却是不争的事实。从这个意义上来说,那种将犯罪问题看成是静态发展的,似乎在一地得到遏制,它必然就会在另一地出现的看法未必科学。一定的人群有犯罪倾向,但遏制这种倾向成为犯罪事实,以及对既成犯罪事实进行打击处理,就会降低该种犯罪发生的概率。这种降低可以是多种因素作用的结果,其中可能包括:犯罪人及时得到监禁,一定时间内丧失了作案的可能;曾预谋作案的人员由于受到警察冲击未能得逞;情况发生变化(生活条件得到一定改善,生活出现一定转机,心理发生一定变化,受到某种感召等)而放弃了作案念头……所以,将犯罪看成是一定发生,而且发生的质数是A,当某地将A成功遏制,A就会原封不动地转移到另一地的说法是站不住脚的。Compstat模式的理念认为,警察是可以降低犯罪率的,对降低犯罪率负有责任。警察的行为能够对犯罪水平产生重大影响,只要警方发挥他们的作用来对犯罪特点、性质及模式等问题进行研究,就能够在降低犯罪率方面有所建树,那种传统的被动反应式的警务观念并不正确,警方应尽自己的最大努力来寻找降低犯罪率的方式策略,而不应一味地以社会问题的日趋复杂作为借口来推卸责任。二、Compstat模式的构成原则Compstat模式的内涵十分丰富,但它有四个基本的构成原则,即:准确及时的情报、有效的战术、快速的部署、持续的后续行动[1]。这四个原则是相互融合的有机整体,其具体内涵如下。(一)准确及时的情报准确及时的情报是这四个原则之中的基础环节,没有这一原则,Compstat模式就无从谈起。在模式创建之前,纽约市警局虽然也搜集犯罪统计数字,但经常需要3到6个月,才对这些数字进行编辑处理,分析方法也极为简单,这样的处理方式使得数据失去了它应有的价值,产生不了更有参照价值的情报,也极大地降低了警方快速反应的可能性。管理者们没有意识到准确及时的数据处理所产生的情报产品对于打击犯罪和维护治安的意义。事实上指挥官应该做到知晓何时、何地、何人以何种方式实施了何种犯罪行为,各警种之间也应该互通声气,做到共享警务情报,但事实并非如此。许多时候,巡逻警察在巡逻过程中获取到一些有关违法犯罪人员的情报,但因为他们与侦查人员之间缺乏沟通的渠道,并不知晓侦查员正在侦破什么案子,需要什么样的人员信息,因此巡逻警察也就不能及时向侦查人员提供他们所获得的情报,无法实现情报的有效利用和资源共享。Compstat模式提供了这一情报交流的平台,使得情报能够便捷有效地被不同警种所共享。准确及时的情报也提供了预警功能,包括犯罪类型、受害人情况、案发时间及其他信息被有效地搜集并整合起来,这些详尽的资料可以使警方能够通过情报分析来识别潜在的犯罪走向和·97·赵金萍:美国“情报引导警务”的Compstat模式述评模式,电子地图能够引导警方快速定位有问题的区域,从而及时采取措施,降低犯罪发生的可能性。(二)有效的战术有效的战术是指警方在掌握了准确及时情报的基础上,最大限度地运用高科技的手段制定相应的警务战术。传统的警务战术往往是下命令,大多数问题只能被解决在表层层面。警察部门只是被报警电话牵制着,以一种被动反应的态度来调配有限的警力资源,并且将警力资源的增加看成是降低犯罪率的有效保障。而实验证明,警察数量的多寡与犯罪率的高低并无直接的对应关系,如果只是单纯地增加警力以增强震慑,而不是有的放矢地进行打击,那么犯罪率并不会真正下降,就像只是增加巡警的数量,而不是有针对性地对重点区域进行巡逻防控,不法分子仍然会有机可乘。警学家SamuelWalker在他的著作“SenseandNonsenseAboutCrime”(《关于犯罪的感觉与错觉》)中指出:警力增加的震慑作用远不及对不法分子的逮捕、监禁所带来的震慑效果。Compstat模式则不单纯强调警员数量的增加,它致力于将警力放置在该放置的地方,且将关注点更多放置在产生问题的社会条件或是环境状况上,而不仅仅是关注嫌疑人,警察部门以揭示潜在犯罪走向和趋势的情报作为武装,进行富有成效的战术制定。准确及时的情报使得警方可以有的放矢地制定警务战术,做到精确制导,而不是盲目地铺陈警力。情报的及时准确,可以使警方花费较少的人力物力资源,就能够取得良好的效果。为了能够达到对犯罪环境发生长久作用的效果,Compstat模式强调这些战术对于改变犯罪状况须是综合的、灵活的、具备可操作性的。(三)快速的部署快速的部署能够保证警方对于警力资源的有效运用,在警力资源紧缩的条件下,能够将必要的资源运用到已被识别出问题的区域是成功降低犯罪率的关键。此前警方的做法,往往只是随机地部署带有警用标志的车辆,以吓退那些企图犯罪的人。快速的部署这一原则提醒警方,情报应该像雷达一样指示着人力和物力资源被适时适当地放置到犯罪高发的场所,以求最大限度地发挥有限资源的作用,并且警力部署策略应随着犯罪模式及趋势的转化而进行调整。战略战术计划一旦被确定下来,对于警力和资源的部署就应该是迅捷而又有针对性的。(四)持续的后续行动所有的行动部署均应有后续的评估以确保能够·98·达到预期效果,这样才能确保将来再发生的相似问题能够得到便捷有效的处置。对以往的战略战术进行回顾和评估,以确认何种方式是成功有效的,何种方式并不奏效。这就像一家私人企业一样,如果这家企业制定了并不成功的战略,或是提供了糟糕的客户服务,那它就应该及时调整企业策略了。采用Compstat模式的警局也应就其功能进行持续的后续评估,以评判它所产生的效果,确保犯罪问题真正得到控制,而不只是暂时受到压制,或是转移到其他地区。警局工作,无论是管理层面,还是行动层面,都应就结果进行评估。如果经过评估之后认定其并没有产生良好的效果,就应立即调整思路并采取积极有效的措施来进行整改。三、Compstat模式的构成要素Compstat模式是由比较数据统计报告、辖区指挥官简报和犯罪对策会议构成的统一整体。其核心是将统计数据及各类信息输入计算机,利用分析软件标示出犯罪高发的地点、类型,犯罪规律、趋势,据此及时调整警力的部署。各级指挥官共享情报资源,共同商讨问题对策,与此同时接受绩效考评。Compstat模式的三个构成要素有机融合、相互渗透,共同保证Compstat模式的有效运作:(一)比较数据统计报告比较数据统计报告是这一模式的主干部分。这一报告由各警区通过计算机信息系统汇总上来的数据组成,包括各辖区的报警电话数据、逮捕和传唤数据,作案手段、犯罪类型、犯罪特点、犯罪趋势、犯罪模式的相关数据和对于警局各级人员的管理统计数据,以及有关警员工作效率的数据等。这些数据在交由警局内部专门的数据审计部门进行核实汇总后,并入全市的数据库。然后由计算机对这些数据进行分析,在此基础上形成每周比较数据统计报告。统计数据汇总一般分三个独