美国代议制的结构与运作

美国代议制的结构与运作：、美国联邦、州和地方政府概述美国政府体制始于1776年，最初只是一个基于自由和民主理念的试验。但是，历史证明，它是一种相当富有活力和适应性的体制。美国常被称作是一个民主政体，但更确切地说，美国实行的是宪政联邦共和制(constitutionalfederalrepublic)。宪政(constitutional)是指美国政府是建立在宪法基础上，这部《宪法》是国家的最高法律──不仅确定联邦和州政府的结构，而且确立了政府的权限。联邦(federal)体现在美国的体制是由一个全国政府和50个州政府组成。共和制(republic)则是指一个由人民掌权、但由人民选出的代表执政的政体。美国政体如何运作在一个访问者初看起来，美国政府体制似乎简单明了：国会制定法律，总统实施法律。但仔细观察可以发现，其实这是一个复杂得多的充满互动和制衡的体制。作为一个共和国，美国政府的根本权力掌握在人民手中。人民通过定期举行的总统、国会议员以及州和地方政府官员的选举行使权力。民选官员及其工作班子制定政策和法律，并负责政府的日常运作。就我所知，社会最高权力的最可靠掌管人只能是人民自己。—托马斯?杰弗逊(ThomasJefferson),1820年宪法的作用《合众国宪法》(TheU.S.Constitution)诞生于1788年，是美国政体的蓝图。它规定政府由三个分支组成(立法、行政、司法)，并且确定了它们的权力和任职方式。《宪法》的最重要特徵之一，是创立了三权分立的制衡体制，使政府的任一分支都对其他两个分支具有某种约束力。例如，司法分支的最高法院大法官要由行政分支的总统任命，随后还必须得到立法分支的参议院批准。同样，最高法院大法官能够推翻由国会制定和总统签署的法律。这种制衡关系使政府的任何一个部门都无法独揽大权。由于政府只能行使《宪法》具体规定的权力，因此《宪法》为人民的权利和权力提供了重要保护。统称为《权利法案》(BillofRights)的《宪法》前十条修正案，保障所有美国人的自由权利，其中包括言论自由、新闻自由、宗教自由、不受无端搜查以及由陪审团审判的权利等。《宪法》作为国家根本大法，也对各级政府的立法和行政权具有约束力。无论任何法律或法律条文，只要被法院裁决违背《宪法》，都将无效。最高法院在这方面具有最终决定权。对《宪法》的修正案必须是经国会参、众两院三分之二议员提出、并得到全国四分之三以上州的批准才能成立。这个程序难度很大，自《宪法》诞生以来，一共只通过27个修正案，1800年至今仅通过的16个修正案也包括在内。联邦、州、地方政府的相互关系《宪法》不仅确定了联邦政府的结构和权力，而且也对州政府有基本规定。同时，各个州也都有州宪法；州宪法包含针对州内地方政府的条文。地方政府是指市、县、镇或学区以及特别选区的政府。地方政府负责管理当地的自然资源或交通系统。联邦政府的权力和职责范围由《合众国宪法》限定。属于联邦政府的权力包括：州际贸易、国防、造币、移民及入籍、以及与外国签定条约等。但是，随着时间的发展，《宪法》得到合乎时代变化的解释和修正，联邦政府的权力也随之有所改变。联邦政府通过与州政府合作，制定出一些由联邦提供经费、州政府实施的法律和项目。这种合作领域主要包括：教育、社会福利、住房补贴及营养、国土安全、交通和紧急行动等。这些项目须按联邦规定运作。这种合作使联邦政府具有影响州政府的能力。例如，在1970年代，联邦政府希望通过降低高速公路的最高行驶时速减少能源消耗。但是，联邦政府不是通过直接立法达到这一目标，而是宣布，凡不自动降低州内时速的州，将不能得到联邦提供的公路项目经费。另外，在很多情况下，州政府为获得联邦资助，自身也必须为公路项目提供部分资金。地方政府的结构和权力由州宪法确立。如同州政府的规定不得与联邦法律相悖一样，地方政府受到州宪法和法律的制约。美国代议制度的结构美国代议制民主的上述特征充分证明其民主制度是比较有效和相对健全的。然而，美国的民主制度目前依然存在诸多弊病影响着美国政治的健康发展。美国代议制民主中存在的问题可以从政治机构和政治过程两个层面反映出来。1.政治机构层面：首先，国会的功能下降。19世纪是议会的“黄金时代”，20世纪以来，随着政党政治的发展和政府权力的膨胀，议会作为立法机关的功能不断下降，尤其是在议会内阁制国家，议会和内阁掌握在多数党手中，议会政治变成了“议会政党政治”，议会民主成为“首相民主”。在美国，虽然政党纪律松散和“行政—立法僵局”的存在使美国国会相对保持了活力和重要性，但国会的权力仍然在向行政机关倾斜。第二，“次级政府”对政策制定影响过大。在美国的政治制度中有一个特殊现象，就是政府内部存在大量的“次级政府”，又被称为“铁三角”。它是指那些由特殊利益集团、国会专业委员会以及相关行政部门三者结成的利益联盟。由于“铁三角”的利益视角和政府的宏观视角往往不完全重叠，因而在关键议题上容易与政府产生分歧并且不听从政府的指挥，而它们的权力很大。这样，政策的制定经常打上“次级政府”的烙印，这是美国政治制度的漏洞。2.政治过程层面：第一，政党的“两极化”导致两党妥协减少。近年来，在美国政治中出现了逐步增长的“两极化”趋势。政党认同更为强烈，某一政党更为有力地拒斥另一政党。理性和一致性在这里不再起作用，不偏不倚的中立者也越来越少。这种现象的出现是美国政治和社会诸多因素作用的结果。首先，里根政府时期共和党更趋保守，中立者越来越少，而民主党也日益自由化；其次，精英们更趋“意识形态化”，使两党的政策议程更具意识形态色彩；再次，文化和宗教的因素也不容忽视，共和党鼓吹的“道德价值”容易吸引有宗教信仰的美国人，而另一部分人则被民主党人关于经济和福利方面的政策所吸引。第二，特殊利益集团作用太大。利益集团的广泛存在是美国民主政治的一大特点，也是民主制度得以延续的重要基石之一。正如托克维尔在《论美国的民主》中所提到的那样，对于组织社团的高度热情是美国民主发达的重要原因。然而，随着利益集团力量的发展壮大，出现了一些特殊利益集团，它们从某种程度上左右着美国政治，对民主的发展产生了不利影响。新保守派和军工复合体是两个比较典型的例子。第三，选举过程中的问题。在当今美国政治机构中行政权力过度集中，政治过程中特殊利益集团作用过大的现实背景下，一些西方学者认为，美国民主政治得以延续依然有一张“王牌”，就是选举。选举的存在将使得总统不得不遵循“预期反应法则”，从而使自己及其政党不致失去下次选举。然而，在美国的选举制度中同样也存在一些问题，诸如金钱政治和利益集团的影响以及选民投票率下降带来的危险信号等。这些问题同样对民主政治的发展产生了不利的影响。代议制民主存在的诸多问题是人们不得不面对的现实，但这并不意味着代议制民主失去了它固有的价值。美国作为现代民主制度的先驱，如何改革代议制民主，从而更好地促进美国体制的完善这一问题，更是引起了人们的关注。结合近年来兴起的几种观点，我们可以梳理一下关于代议制民主改革的思路。第一，共同参与民主制的提出引起了人们的关注。这种制度试图从“体制外”即社会层面来抵御行政扩张的趋势，通过由人民直接行使创制权、复决权和罢免权等，以保证公民能够比较广泛地参与国家的立法活动和监督政府的行为。另一方面，“公民通过直接行使上述权力，可以培养积极参与公共事务的政治意识，同时接受政治训练、增加政治知识、提高政治理性。”5但是，作为一种直接民主形式，它只能是代议制民主的补充，不能成为现实中可行的国家政权组织形式。第二，从国家层面即“体制内”层面来完善代议制民主首先表现为一系列“限制政府”的改革思路和行动。20世纪70年代出现的“公共选择”学派即主张通过加强政府和公共部门的内部竞争以提高行政效率，以及从财政入手限制行政行为，通过控制赤字和税收来对公共开支总量加以限定从而抑制行政权力的过度膨胀。其次，议会自身内部的改革也尤为关键，如针对诸如信息的管理与运用、立法审议中专业知识的要求等，对国会委员会体制、辅助机构设置等进行改革。通过以上对美国代议制民主的缘起、特征、性质、现存问题以及改革思路等的分析，我们一方面可以看到美国的体制是比较有效的，正是这种有效的政治体制使美国保持了活力，取得了巨大的成功；但另一方面，美国的体制也有诸多缺陷，需要进一步加以改革和完善。总之，人类追求民主体制的完满是个漫长的过程，不能一蹴而就；既然代议制是人类通向政治文明的不二法门，那么无论它有何种缺陷，经受何种考验，我们都应该坚持它、发展它、逐步完善它，最终实现真正意义上的政治民主。人民主权思想的提出是近代西方政治发展史上的一个重要理论成果。近代西方的民主制度继承了古希腊民主制的本质，同时又对直接民主的城邦民主制进行了突破，通过代议制这一“中介性”原则，发展了民主制度。可以说，现代民主制度即指代议制民主。代议制作为一种政府形式，最早是在英国资产阶级革命以后确立的。随着近代西欧民族国家的出现，直接民主赖以推行的基础消失了，代议制民主成为领土庞大和人口众多的现代民族国家实现民主制的不二选择；而市民社会的出现和普选制的逐步确立为代议制民主的形成奠定了坚实的基础。因此，代议制民主的产生和在世界范围内的普遍确立是历史发展的必然趋势，也是民主得以继承和现代民主得以发展的关键。无怪乎密尔认为它是“理想上最好的政府形式”。美国是当今世界上唯一的超级大国和现代民主制度发展最为完善和有效的国家。研究美国的代议制民主，对于全面了解美国政治无疑具有重要的作用。分析其代议制民主，大体可以从它的特征、性质、现存问题及其改革思路等四个方面入手。美国的政治文化建立在“竞争性个人主义”基础之上，因此美国形成了一种“参与型”政治文化。”1具体来说，美国的代议制民主呈现出以下特征：一、“三权分立”——分权制衡的美国模式“三权分立”的政治模式无疑是美国的一项创举。这一模式来源于法国思想家孟德斯鸠《论法的精神》这部著作。美国的开国元勋按照他所构建的理论制定了宪法并且沿用至今。根据美国宪法，“全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会”、“行政权属于美利坚合众国总统”、“合众国的司法权，属于最高法院和国会不时规定和设立的下级法院。”2由此可见，美国的立法、行政、司法是彼此独立的。在此基础上，三大权力彼此制衡，呈现出交错重叠的特点。这种聪明的安排使美国免于暴政的危险。二、政治竞争和权力轮替美国代议制民主的另一个突出特点是政治竞争和权力轮替的制度化和稳定性。两党制的完善和美国的参与型政治文化保证了选举的实质影响。因为政治竞争和权力轮替的存在，“预期反应法则”使得政治领导人格外在意选民的态度。同时，两党之间由于竞争导致的相互监督则有力地控制了腐败。此外，两党制和美国的民主传统有力地确保了权力交接的和平方式与合法性，这使得美国的政治体制具有很强的稳定性。三、多数决定和保护少数的原则密尔认为，“代议制民主要成为真正的民主制，就应该是代表全体的民主制，而不是仅仅代表多数人的民主制。漏掉少数，全体就出现了空白，就不再是民主。少数和多数一样都应享有充分的代表权，按比例分配”3。以权力制衡保护少数的典型就是美国各州不论人口多少都有两名参议员的制度。此外，美国建立了一个比其他任何国家都更为独立的、不受制于政权的司法系统来保护人们的权利，从而保证了在多数人决定的同时尊重少数人的权利，避免“多数暴政”的出现。四、对民意和政治平等的重视在美国，民意对于选举和政府政策都是至关重要的，而民意的影响在很大程度上又与政治平等有关。美国在20世纪70年代确立了完全意义上的普选制，这在一定程度上促进了美国民主政治的发展。当然，美国的政治平等目前还并不完善，特别在公民参与竞选公职方面，仍然带有金钱、种族、宗教诸多方面的色彩，因而体制仍需要向着开放的方向发展。五、新闻自由新闻自由的程度是判断一个国家民主化程度的重要指标。大众传媒向公民提供事实真相，提高公共意识，并使统治者保持对大众需求的回应。没有自由的、批评性的新闻，统治者就可以掩饰失误和腐败并使人民安于消极的支持。美国的大众传媒在政治中占据着独特的地位，发挥着巨大的作用，它可以决